[2005-06-28] 管治與施政如何應對考驗和挑戰

■周八駿　資深評論員

　香港特別行政區管治與施政的問題，不能歸因於前行政長官。任何一個人擔任行政長官，都會面對嚴峻考驗和挑戰。然而，如何應對考驗和挑戰，則顯示行政長官的政治智慧和才幹。理解香港特別行政區行政主導的政治制度不能脫離其與中央的關係。完整、準確地說，香港特別行政區的政治制度，是中央直接領導下的行政主導的政治制度。

　國家或地方的管治，包括管治架構和管治行為。管治架構即政治制度。管治行為即管治架構各構件（行政機關、立法機關、司法機關等等）同政治制度直接相關的行為。政府施政，一部分屬於管治行為，其他雖不屬於管治行為但影響政府的民望，從而，影響政府的管治權威。

　香港特別行政區是中華人民共和國的一個地方行政區域，其政治制度的「認受性」（legitimacy）在於能否協調中央和特區的關係以及特區內部行政機關和立法機關的關係。這首先決定於特區政治制度的設計，也在相當程度上取決於特區管治架構各構件的表現、尤其政府的施政。

　有些人不承認過去兩年特區政府面對管治困難更不承認有過管治危機，只承認特區政府施政能力不足。他們企圖把特區政府的管治行為和施政割裂開來。

　自2003年7月1日至2004年底，香港特別行政區第二屆政府在不足兩年的時間裡相繼遭遇三次管治危機，既有特區政府施政的問題也有特區政治制度的因素。

中央直接領導下的行政主導

　首先，《基本法》所規定的行政主導的政治制度沒有完全落實。根據《基本法》第一章第一條、第二條和《基本法》第二章，國家和代表國家的中央人民政府在香港特別行政區的政治制度中具有至高地位。2005年6月2日，曾蔭權先生在競選行政長官的政綱中明確表示：其施政理念和主要施政方針的第一項均是「建立和維繫良好的特區與中央關係」。6月3日，曾蔭權先生在向行政長官選舉委員會發表的演講中明確指出：「中央對香港的關懷和支持，正是香港實踐『一國兩制』的最大保證。」6月24日，曾蔭權先生在北京會見新聞界時強調：「鞏固及加強中央與香港特別行政區的關係是香港一切成功的前提，也是未來特區施政的根本考慮。」這是新的行政長官對過去7年半香港特別行政區政治制度運作經驗的剴切總結。

立法與行政關係變得更加複雜

　其次，《基本法》指明香港特別行政區政治制度演變的方向和目標，但是，某些政治勢力對此有不同要求，這就使特區管治架構經常和不斷地承受種種壓力、張力和拉力，使特區管治架構各構件的管治行為經常和不斷地發生矛盾甚至衝突。2004年9月第三屆立法會半數議員由分區直選產生，標誌著特區政治制度開始質變。從此，立法機關與行政機關的關係變得更加複雜而困難。

　「民主派」指責特區政府缺乏「認受性」，依據是行政長官並非由普選產生。他們把是否由普選產生當作管治架構是否具有「認受性」的惟一準則，要求盡快普選產生行政長官和立法會全部議員。這是企圖把管治架構和管治行為割裂開來。

　普選是現代民主政治的元素之一，但不是惟一元素。《基本法》規定行政長官和立法會產生辦法必須根據香港實際情況和循序漸進的原則，最終都將由普選產生，就因為適合香港特別行政區的民主政治制度須具備多項元素和條件，不可能一蹴而就。

普選的兩項條件

　香港特別行政區若要實現行政長官和立法會全部議員都由普選產生，必須至少具備兩項條件：

　第一，香港特別行政區合資格選民必須對香港有歸屬感，確立同香港回歸中國相適應的身分認同和文化認同。美國政治學家唐誇特．拉斯托（Dankwart Rustow）認為，發展民主政治的唯一重要條件是「共同的國民認同」（a shared national identity）。【參閱Dankwart A. Rustow，「Transitions to Democracy: Towards a Dynamic Model」Comparative Politics, vol.2 (April 1970)】儘管亨廷頓等其他政治學家批評羅斯特的看法太過簡單而為發展民主政治增加其他條件，但是，沒有人否定或能夠否定「共同的國民認同」是發展民主政治的一項必要條件。

　第二，香港特別行政區的政黨、政治團體和政治人物對香港特別行政區的社會性質和歷史方位、香港在中國的位置以及香港在世界的位置形成主流共識。

　顯然，香港還不具備雙普選的基本條件。新的行政長官曾蔭權先生將要重組行政會議和策略發展委員會，正是基於當前香港實際情況，回應社會關於政治民主化訴求以改善特區管治和提高政府施政。 （本欄每周二刊出）（文匯論壇）