[2005-07-06] 政府如何做好諮詢工作

■劉銳紹　資深評論員

　從過去的經驗看，港府在諮詢專家以至老百姓意見的工作實在做得不足。過去港府諮詢專家學者的意見時，關起門來讓大家盡情表達，但出來的政策卻完全走了樣；其後，官員都認為這已做了諮詢工作，是否接受則無人能說。今天曾蔭權領導的特區政府應扭轉這種現象。

　曾蔭權已開始其特首工作，而一眾高官包括新任政務司司長許仕仁均已投入埋位，普羅大眾都希望他們能按市民的意願，大展拳腳。不過，領導班子的腦袋如何能融為廣大市民的想法，必須視乎他們的諮詢渠道是否廣泛和暢通。曾蔭權上台後，曾說過他領導的不是看守政府，似乎要有一番作為；他還說要組織一個能廣泛吸收各方精英意見的策略發展委員會，據聞可能超過一百人。既然滿腹大計，筆者也希望他能知行合一，創造成績。

意見照提 政策不改

　若從過去的經驗看，港府在諮詢專家以至老百姓意見的工作實在做得不足。在上周六一個有關特首未來施政的研討會上，香港大學教育學院教授程介明說出他的一些體會，指過去港府諮詢專家學者的意見時，關起門來讓大家盡情表達，但出來的政策卻完全走了樣；其後，官員都認為這已做了諮詢工作，是否接受則無人能說。程介明用了「肆無忌憚」四個字來形容這種態度。試想，一個謙謙君子的學者也逼得發出這樣的怨氣，可見港府過去的諮詢工作的確未盡全力。

　此外，港府屬下雖然有一個中央政策組，延攬了一批兼職顧問。但據了解，不少獲垂青的人士也感到提供意見之後不知是否有用，因為意見照提，政策不改。這不是說中央政策組的負責人劉兆佳工作不力，而是目前根本沒有一種比較明確的制度，確保收集的意見能轉化成為政府政策，佳叔本人也無法控制。

　談到中央政策組，不妨回顧一下當年港英政府創辦這個機構時的背景和運作模式。最近，中央政策組以前的負責人出版了一本回憶錄，指出港英政府在過去一百多年的管治期間，一直都保持高度的危機感，因為他們知道以一個外來的殖民地政府實在難以管治一個民族主義甚強的中國人社會。因此，他們保持高度警覺，必須掌握最新的民間動向。中央政策組在某程度上就是為了「及早發現炸彈」和制定「拆彈政策」而出現的。不過，由於港英政府的重點是放在前者（發現危機），而不是放在後者（吸納解決辦法），所以也事倍功半。

　那麼，今天曾蔭權領導的特區政府又可以怎樣做呢？有三個建議不妨參考：

把基層人士聲音帶入諮詢架構

　其一，既然港府目前在不同領域內已設立了數以百計的諮詢機構，不妨在這類諮詢機構內撥出大約百分之五的席位（比例多少尚可研究），安排該領域內的基層人士（不包括該領域的民意代表，因為他們的切身感受不如真正來自基層的人士）成為委員，讓他們把基層人士的聲音帶入諮詢架構內。這些人士表達意見時，當然不像專家學者那麼有系統，更沒有什麼獨到理論或解決方案，但其作用就是把基層的聲音帶入決策階層，讓官員們不要高高在上，不知民間疾苦，讓基層的實況觸動官員們的感性神經，刺激他們的群眾感覺。

　筆者以前在外國採訪時，發覺這種制度十分有效。官員巡區了解民情，有時可能流於「做騷」，但把真正來自基層的人士納入諮詢機構內，就可以經常地聽到群眾的聲音。所以很多人說：類似「牛頭角順嫂」或《十八樓C座》的「周老闆」的街坊人物，往往是政府高官的活教材。這些人物可以經常輪換，時間還可以短一些，三個月或半年就換一次，更可以讓官員們的感覺歷久常新。

增加透明度

　其二，讓進入諮詢機構的人士能夠有更廣闊和自由地發表意見的空間。長期以來，在建制內為政府提供策略和意見的人士，其報告或建議一般被視為政府的「資產」，不能隨便發表。這個制度可以理解，因為玆事體大，必須考慮政府運作的整體性。但是，諮詢機構內的人士不像行政會議成員那樣影響重大，利益交錯，所以也毋須用集體保密制之類的制度把他們綁死。只要他們把意見轉化成為他個人的研究心得，或學術報告，而不用政府諮詢成員的身份，理應可以發表。在內地，各級政府的一些智囊也可以把他們的研究成果以私人身份公諸於世，一來增加透明度，讓公眾知道他們提了什麼意見；二來也可間接成為對政府的一種監督。倘能如此，則更能起促進作用，關鍵在於政府有沒有這樣的政治胸襟了。

從各種公開渠道吸納意見

　其三，政府不應只重視被納入建制內的人士的意見，而應該更廣泛地從各種公開的渠道吸納意見。官場內有一種習以為常的做法，用書面形式提交給政府的建議才被視為建議，至於通過其他方式表達的建議則不大重視，例如在報章或電子媒介上發表的意見，一般較被忽視。還有，聽意見和吸納建議完全是兩回事，政府一般較重視前者（尤其是指責政府的意見），而不重視後者；因為前者會傷害官員的形象，他們要急於出面澄清或解釋，而後者則無關痛癢，把建議視為耳邊風，也無人察覺。所以，政府不要因為被罵才回應，而要像劉備那樣，三顧草廬天下計，主動尋求治世良方。

　趁此新上台之際，曾蔭權大可給市民一個新人事新作風的印象，開創新的領導作風。 （本欄每周三刊出）（文匯論壇）