[2005-07-18] 認受性問題為改革管治制度的關鍵

■湯家驊　立法會議員 資深大律師

　前中央政策組顧問練乙錚先生早前於《信報》撰文，透過他在中央政策組的第一身經歷，剖析過去八年董建華政府管治失敗的原因，當中有關問責制對政府內部管治體制的破壞的分析尤其精闢。

　練先生指出，問責制將所有權力過份集中在行政長官一人身上，浪費了政務司司長在政策制訂上可扮演的協調角色；全體問責官員加入行政會議，亦使到行政會議失去原來的審議政策及制衡的角色，使到自港英年代承傳下來的內部制衡及監察制度名存實亡。

　過去行政會議與決策局長乃兩個獨立的體系：決策局長負責制訂政策，行政會議則負責作為政策內部審議的最高把關者，兩者互相制衡，以確保最後通過的政策具一定質素及民意基礎。但問責制的推行使兩者的角色混淆，行政會議為政策把關的功能盡失。在此方面，曾特首提出未來如所議事項與其政策範疇無關則問責官員不須列席行政會議，是一個正確的方向

　雖然董政府以為可透過委任民選的政黨代表加入行政會議吸納民意及確保政策在立法會內有足夠票數支持，但受制於行會集體負責制的原則，這些被委入行會的政黨代表並未能發揮反映民意的作用。

　在集體負責制下，政黨代表必須為行會最終通過的政策保駕護航，但這些政策許多時卻是與政黨意志相違背。在外國，政府內閣行使集體負責制可行，是因為政府乃民選產生，政府首長亦有所屬政黨的支持，他的決定就是政黨的決定。在香港則不然。

　要改變這種局面，最徹底的做法是引入政黨政治，容許行政長官由有政黨背景的人士出任。除此以外，在政黨政治未成熟前先廢除集體負責制（保密制可保留），亦不失為一個次佳的方案。廢除集體負責制，可以容許政黨代表在行會充分發揮其反映民意的功能，使政府內部的審議政策更能有效吸納民意。

　政府在政策草擬階段引入民意，亦是一個正確的方向。但現時曾蔭權建議擴大「策略發展委員會」的做法，卻有點架床疊屋。要在政策草擬階段引入民意，最理想的做法就是善用在現體制下最具民意基礎的立法會。立法會設有十八個事務委員會分管不同的政策範疇，在涉及早期政策草擬工作時，政府大可以以閉門及保密形式透過這些委員會作早期的政策醞釀以吸納民意。

　過去董建華政府的問題表面好像只是「議而不決、決而不行」的管治作風問題，但實際上歸根結蒂是制度上及回歸後管治文化衝突的問題，當中最重要的是政府的認受性問題。這些根本性的制度問題並不會因為董落曾上而自然得到解決。

　回顧董建華上任之初民望亦曾一度高企，但為何最終落得如斯下場呢？除了因為多番施政失誤而導致民望逐步下滑外，最重要的因素，是董建華政府自始至終欠缺民意的授權。

　在英國，對民意敏感的首相往往會在民望仍然高企之時，或察覺到民意支持度有機會下滑前，解散國會重新舉行大選，好讓自己能夠重新掌握民意以獲得人民的授權，使到施政能夠順利推行。但在沒有普選制度的香港，特首卻不能以此方式解決人民與政府之間的衝突。縱使香港人如何不滿意他，欠缺民意授權的特首仍然可以繼續當下去，最終導致港人必須倚靠上街向政府施壓才可改變現狀。如此解決管治問題的方式，偶一為之可以；長遠而言，則不論對法治、經濟或社會穩定都有不良影響。

　今天曾蔭權雖以高民望當選特首，但制度卻未能加以配合。在行政會議中加入各黨派的代表亦只能是為現行體制作修修補補。在根本制度沒有得到改善的情況下，曾蔭權的高民望能否維持實在是一大疑問。 (本欄每周一刊出)（文匯論壇）