[2005-08-17] 行政命令符合基本法
■宋小莊博士 法學專家
《基本法》第十八條第二款規定全國性法律，除立法實施或以行政命令「在當地公佈」，《基本法》允許發佈行政命令的範圍是十分廣泛的，不但不受大律師公會的限制，也不受法律的約束。
8月5日憲報第5號特別副刊刊載行政長官曾蔭權關於《執法（秘密監察程序）命令》的行政命令。8日香港大律師公會發表聲明，指摘行政長官越權，篡奪了立法會的立法權，侵害了國際人權法所保障的私隱權。筆者認為，該公會的理據不能成立。
（一）關於行政長官是否越權
沒有法律依據行使權力，視為越權。但該行政命令序言指出：「現依據《基本法》第四十八（四）條賦予本人的權力作出以下命令。」而《基本法》第四十八（四）條清楚表明行政長官有權「決定政府政策和發佈行政命令。」因此，說行政長官越權是沒有道理的。在香港回歸時，為公務員過渡，前任行政長官也曾頒佈《1997年公務人員（管理）命令》。在香港回歸前，港督也曾於1936年和1972年頒佈《香港(鑄幣)令》（Hong Kong (coinage)Order），皆足以反證大律師公會越權之說。
（二）關於是否超越行政管理權的範疇
大律師公會以為，在海外公務員協會訴行政長官（1998）一案中，原訟庭法官只表示在確認已長久確立的非法定制度的前提下可以使用行政命令，故不能在該範圍外使用。這是該公會的邏輯混亂，好比說可以吃飯就等於不可以食𣆥飲水，不可以穿衣戴帽一樣荒謬。
實際上，《基本法》允許發佈行政命令的範圍是十分廣泛的，不但不受大律師公會的限制，也不受法官的約束。例如，《基本法》第十八條第二款規定的全國性法律，除立法實施外，也可由行政長官以行政命令「在當地公佈」。《基本法》第五十一條規定的「短期臨時撥款」，也可由行政長官以行政命令「批准」。
《基本法》第四十八條第（四）項所說的「決定政府政策」，在法理上指的是內外政策，皆可由行政長官以行政命令發佈。當然，這不等於要以行政長官的行政命令代替立法會的一切立法活動。例如《基本法》第二十三條的立法，行政長官就不能越俎代庖。
（三）關於行政命令是不是法律
大律師公會以為，《基本法》第十八條列明香港特區實行的法律，即《基本法》、香港原有法律（普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法）和香港特區立法機關的法律。行政命令不是其中之一，故行政命令不是香港特區法律。這又是另一個似是而非的邏輯混亂。
其實，《基本法》不是大律師公會的提單（Bill of lading），對《基本法》不能作限制性解釋，像今年四月區域法院審理廣興國際案對《基本法》第三十條的理解那樣。例如，憲法也未列入《基本法》第十八條，難道就完全不適用於香港特區；全國人大常委會的有關釋法和決定，也未列入，難道也不算是香港特區法律；緊急狀態下的全國性法律也未列入，難道也不算；中央政府對行政長官的指令也未列入，難道也不算。既然都要算，為何行政長官的行政命令就偏偏不算呢？還好大律師公會沒有《基本法》的解釋權，否則香港特區就要大亂。
限於篇幅，行政命令的內涵以及國際人權法所保護的私隱權等問題，以後有機會再說。 （本欄每周三刊出）（文匯論壇）
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