[2005-08-22] 制訂政策不能背離大道理

■劉夢熊　資深時事評論員

　今年一月和四月，國家外匯管理局就「完善外資併購外匯管理有關問題」先後發了11號、29號文件。其中，核心的一點規定：「未經核准，境內居民不得以其擁有境內資產或股權為交易對價取得境外企業股權及其他財產權利」。其他這也「不得」那也「禁止」的條文主要是圍繞這個規定而設。常言「事情有大道理、小道理，大道理管小道理」。外管局制訂11號文、29號文或許有一千條、一萬條小道理，但是從大道理角度而言，我個人認為，這兩個文件值得商榷。

　一、違背中國「入世」對外開放的大方向。

　幾年前，經歷了13年的艱苦談判，幾經波折，中國終於加入世界貿易組織。中國「入世」，令中國市場與世界市場「接軌」。國與國間關稅壁壘、貿易壁壘、資本流動壁壘的逐漸降低，形成國際資本市場「你中有我，我中有你」的大格局，這是中國「入世」後的必然趨勢。回頭看看外管局11號、29號文的規定：「未經核准，境內居民不得以其擁有的境內資產或股權為交易對價取得境外企業權及其他財產的權利」，令人覺得仿佛時光倒流，回到明朝的「海禁」，清朝的「閉關鎖國」及計劃經濟的「統購統銷」！

　二、違背中華人民共和國《憲法》關於「國家保護居民合法的私有財產」條文的規定。

　《憲法》是國家根本大法，一切行政法規、政策、文件都不能與之相抵觸。「保護居民合法的私有財產」是當今公認的普世價值。「保護居民合法的私有財產」，涵蓋了確保居民對自己合法的私有財產的取得、使用、處置和繼承等的權利。所謂「未經核准，境內居民不得以其擁有的境內資產或股權為交易對價取得境外股權及其他財產權利」明顯與《憲法》精神相抵觸。《憲法》說「保護」，外管局卻「掣肘」。須知限制資產擁有人的處置權就與剝奪其財產在本質上沒有區別！何況限制十三億人民對自己私有財產的處置權，如此重大的國計民生問題，並非由人大常委會立法，僅由國家外匯管理局這樣一個副部級單位下發通知，「禁止」這樣，「不得」那樣，豈不是對憲法精神「抽象肯定，具體否定」嗎？今年二月，中國人民銀行副行長吳曉靈表示，「出於對產權的尊重，國家應給資金擁有者以運用資金的自由」，「讓籌資人、投資人自主決策」。講得何等好啊！外管局的兩個文件，恰恰是對產權的不尊重！

　三、違背「大市場小政府」的市場經濟發展方向。

　境內居民對其擁有的境內資產或股權的處置，純屬市場行為。即使以此「為交易對價取得境外股權及其他財產權利」，亦是盈虧自負。處置錯了，減值了，賠本了，又不需要國家補貼、賠償，有必要加以掣肘嗎？可以由市場以價值規律自行處置、自行調節的事沒有必要加以行政干預，這才是市場經濟；相反，把許多政府不該管也管不了的事攬到身上，把生氣勃勃的市場搞得束手縛腳死氣沉沉，這正是權力高度集中的計劃經濟的弊端。

　四分之一世紀以來的改革開放，境內居民得到很大的政策實惠，與「窮過渡」時期相比，真是「天翻地覆慨而慷」！過去二十多年民間財富迅速積累，私營企業急劇發展，至今，境內居民擁有境內資產或股權者數以千萬計；在這種情況下，外管局對境內居民的私有財產處置權部分收攏到自己身上，它有這個處理能力嗎？外管局要麼心有餘而力不足，讓「核准」的個案晾在那裡「大塞車」，既「核」不來也「准」不了；要麼認真嚴格執行的話，國家外管局要擴充多少編制、增添多少人員、投入多少資源才能應付得來，外管局豈不是成了比「部委」更「部委」的「超級部委」了嗎！這不是與市場經濟應有之義背道而馳成了「大政府小市場」了嗎！金權「尋租」、官場腐敗豈不是由此而又多了一塊新土壤嗎！

　四、違背國家領導人為爭取國際社會承認我國市場經濟地位所作的努力。

　中國「入世」之後，要完全享有「世貿」成員全部權益，還必須要再過多一關「入市」，即需要國際社會尤其是美國、歐盟承認我國的完全市場經濟地位。如果我國還有太多計劃經濟色彩的措施、政策、法令，人家怎麼可能承認我國的完全市場經濟地位？所以，胡錦濤主席、溫家寶總理訪問外國尤其是訪問歐、美時，都努力做說服、解釋工作，爭取人家早日承認我國的市場經濟地位。但是，國家外管局的11號、29號文，恰恰與國家領導人的努力方向「南其轅而北其轍」，兩個文件從頭到腳散發著計劃經濟、權力高度集中的氣息。國際社會若有機會解讀該兩份文件，人家會得出什麼結論？這不是給國家領導「扯後腿」「捅漏子」嗎？

　五、扼殺創業投資事業，打擊私營企業發展，破壞整體經濟氣氛。

　國家外管局的11號、29號文出台，我國創業投資(又稱風險投資)業者立刻覺得大禍臨頭。因為「境內居民以其擁有的境內資產或股權為交易對價取得境外企業股權」正是外資投入內地進行風險投資的「退出」渠道所在。外管局對人家的「退出」渠道橫加堵塞，讓「退出」前景增添了不明朗因素，人家就干脆不來投入，我國的創投事業還能發展嗎？而且由於宏觀調控，一些民營企業來自銀行的資金鏈斷了，很多企業家把希望轉海外創投基金的投入或注資產到境外上市集資融資，但創投基金的投入「扶上馬，送一程」，是期望日後企業在海外上市後成功獲利「退出」，而人家進入時外管局就「阻頭阻勢」，什麼「未經核准，境內居民不以其擁有的境內資產或股權為交易對價取得境外企業股權」，而「核」什麼，怎樣才「准」，要多久「才准」，什麼情況「不准」又沒有具體的令人信服的機制和可操作準則，極不透明，加上外管局資源包括編制人手有限，而市場商機瞬息萬變，機會稍縱即逝，官僚機構的「核准」趕得上市場節拍嗎？不要說不「核」不「准」扼殺了企業商機，就等你「核」之再三，大恩言「准」，到底要耗費多少時間？市場變化能等你嗎？恐怕「御准聖旨」到時，「黃瓜菜」都涼了！貽誤商機造成損失，你外管局肯作國家賠償給人家嗎？民營企業向國有商業銀行借貸無門，以自己的資產和股份交換境外創投資金的投入或尋求境外上市注入資產以便融資集資又受外管局左一個「禁止」又一個「不得」喝止，民營企業豈不是「上天無路，入地無門」嗎？對每年國有資產的大量向外流失制止無方，對老百姓以憲法精神為依據處置自己的合法私產?濫權限制，完全違背「以人為本，執政為民」的中央精神！

　改革開放二十多年來，中國社會發展形成了良好的經濟氣氛，其中私營企業的壯大，民間財富的積累，境外創投資金的進入，以及民營企業海外上市的風行，都屬於這個良好的經濟氣氛的構成元素之一。大家都應對此珍惜愛護。日本曾創造過二次大戰後的經濟奇蹟，經濟連續二十多年高速增長，由於政策缺失，結果一沉十八年！砌一百萬隻多米諾骨牌要成百人忙幾天幾夜，一個小孩伸出一隻小手指就可以令這百萬隻骨牌瞬間倒下。在中央反覆號召全國人民「聚精會神搞建設，一心一意謀發展」的態勢下，千萬不要因某些部門的政策出錯令經濟氣氛破局！

六、違背決策科學化、民主化、程序化精神，削弱政府的執政能力。

　國家外匯局11號、29號文，涉及成千上萬境內居民對私有財產處置的憲法權益，關乎國家在國際社會的市場經濟地位，牽動私營經濟融資命脈，影響海內外投資者的運作方式及創投事業興衰，可謂事關重大，可是在政策出台過程中，外管局有徵集過「擁有境內資產和股權」的境內居民意見嗎？有聽取過海內外投資者的建言嗎？有重視過創投業者的反映嗎？有向為爭取國際社會承認我國市場經濟地位而奔走呼號的國家領導人請示過嗎？有和正在制訂《物權法》的人大常委會協調溝通過嗎？外管局11號、29號文出台究竟經過什麼程序？

　既然是「以人為本，執政為民」，政策出台就不能不「從群眾中來，到群眾中去」。要聽取徵集方方面面意見，權衡利害，顧及大局。不能光從本部門一孔之見出發，小道理要考慮，但要服從大道理。要真正做到決策的民主化科學化。離開了制訂政策程序的公正，很難保證政策實體的公正。早在2600多年前管仲就說過，為政之道，就是「不擾不煩，而民自富」。外管局卻是反其道而行之。外管局11號、29號文發下來以後，本人從香港到深圳，從上海到北京，所到之處，所見之境內資產和股權擁有者及海外投資者，普遍都對外管局的11號、29號文怨氣沖天，嚴厲抨擊。可見其如何脫離群眾，何等不得人心！堅持改革開放方針，建立和發展社會主義市場經濟，中國市場和世界市場接軌融合，這是我們強國之路和不可抗拒的歷史潮流！而保護居民合法的私有財產(包含尊重其處置權)是載入憲法的國家莊嚴承諾！希望外管局11號、29號文件制定者能明白，制訂政策不能背離大道理！（文匯論壇）