[2005-09-30] 法定機構須提升企業管治

■陳家駒　香港公開大學管理及商學院導師

　法定機構必須在企業管治、公開透明(disclosure)、高效率、向外問責等範疇內有所承擔及與潮流接軌，這才跟其能享受財務及運作上獨立自主的權利相匹配。機構的最高權力層內的成員，對提升管治質素有最後承擔的責任。否則，難保「為人民服務」不會變質為「人民為個別人士服務」了。

　近月某些法定機構接二連三牽涉於不同範圍的行政及人事管理問題當中，最近期的有私隱專員公署副專員涉嫌濫用津貼，考評局的計錯分事件，以至較早前平機會主席們的一連串風波，使人擔心這類以法定的公共機構，所暴露出的內部管治及問責制度問題，會否只是冰山一角？

　所謂法定機構（statutory body），是根據個別條例立法而成立的「半獨立」組織，理論上受有關機構條例監管，獲得較政府部門較大的管理、人事聘用及財政自主權。自八十年代港府開始擴大以法定機構模式執行好些公共服務，並圖以此增加運作的靈活度，同時處理一些不便於政府體制內執行的任務及較商業化的服務。這類機構接受政府的撥款，與政府有關決策局及部門有「虛線」從屬關係，故在營運及決策過程上有政府部門的影子。

　這樣的機構背景，加上其操作往往影響到公眾利益，同時並接受公帑的完全或部分資助，若果在獨立自主的營運前提下，只受到政府間歇性或遠距離的監管，委實講不過去。眼見近來好些機構被揭露的陋習，不難想像這就是容易滋生儼如政府、市民、機構內部「三不管」地帶的平台及溫床。在眾多法定機構中，必須保持及提升其企業管治（corporate governance），令水平不低於政府部門，確保它們不會成為公共機構環節中的破洞。我們可從以下環節著眼：

　(一)人事銓選。人員的招聘、考核及升降必須在公開、公平及公正的情況下進行，這對於委任高層職員尤為重要，特別針對未有經過公開招聘，而透過相關人事以介紹形式引入的高層職員。我們不希望法定機構成為以他人的錢(OPM)來經營的私人會所，以私下的交誼決定了管理層的委任。

　(二)問責制度。除了分拆機構主席及行政總裁之職能外，很多時由兼任性質獲委任的理事會或委員會成員，是否有能力及精神去監管機構的營運和方向？若果機構的運作有可能與某理事的公司有潛在的利益瓜葛，是否須像上市公司一樣，引進兩位本身界別與機構完全無關的獨立非執行董事，以防有代理人關係(principal-agent)裡容易出現的矛盾及利益交換。再者，若機構內出現管治破漏，最終應否向有虛線從屬的政府部門或政策局問責？

　(三)審計制度。須包括程序及財務審計，而前者往往受忽略，只由內部好些職級不高的職員負責，徒於形式；而且往往非由公共行政的角度出發，對於資源運效、營運程序（含人員聘用）、風險管理、權限批核上出現的問題無從置喙，或視而不見。故法定機構除卻財務及會計報表外，必須在營運審計上受外間的監管，這點可以由內部的審計部門，同時向機構頂層及向外間監管機構或部門提交審查報告，以保審計部職員清楚明瞭自身的受信職責(fiduciary duty)及可能出現的專業疏忽，不會被誘勸提交與事實不符或避重就輕的審計報告。當然，其中一個可行的方向，是大型的接受公帑的法定機構，皆直接由政府審計處進行營運上的審查。

　(四)資源效率。資源——包括公帑、人力資源、設施、管理配件及系統等必須投放在與機構本身的宗旨(mandate)沒有偏離的活動上，確保不被挪用、濫用、誤用及低效使用。「應使得使」之原則說起來容易，但怎樣才算「應使」就見仁見智。舉例，一個耗資二千多萬的貿易推廣會，若果有二百家公司參加，每家公司淨花費十多萬元，算不算有效率地運用資源，又或只是變成了另類的福利轉嫁(welfare transfer)罷了？

　另一個衍生課題，是法定機構應否參與市場已趨成熟的商業活動，尤其是該等市場已存有大量參與者及有很高效率。「與民爭利」以及「擠出」(crowd-out)的指控也就不難理解。既然接受公帑支持，法定機構實在很難抗辯為何仍然組織高度商業化的逐利活動，甚至在該等活動上處於執牛耳的地位。法定機構應在高純度商業活動上退出市場，不與商業機構直接競爭，或索性把機構的局部公司化或私營化，才是符合現今公共機構應有角色的大趨勢。

　香港法定機構之繁多，並參透著各個建制範圍，有專責發展經濟的（例如旅遊發展局、機場管理局、貿易發展局），提供民生福利的（醫院管理局、房屋委員會），規管商業運作及公眾權益的（消費者委員會、地產代理監管局、平等機會委員會），推動社會發展（職業訓練局、藝術發展局、科學園）等等，琳琳種種，編制動輒數千員工，各自肩負不同公共服務的性質，所牽涉的持份者利益亦不相同，而機構方針每每與政府政策有千絲萬縷的關連，如何對不同機構因應其身處行業歸屬而進行合符現代企業管治模式的監管，殊不容易。

　以上四大方向——人事聘用、問責體制、審計制度及資源效用——指出了所應受到之監管的範圍，防止法定機構變成擷取和賣買私人利益關係的平台。縱使附有四大會計師事務所簽署核實的財務報表，單憑機構呈交粉飾太平的年度報告，絕不能滿足需要監管的範疇，特別在營運及人事聘用兩個方面。法定機構必須在企業管治、公開透明(disclosure)、高效率、向外問責等範疇內有所承擔及與潮流接軌，這才跟其能享受財務及運作上獨立自主的權利相匹配。當然，機構的最高權力層內的成員，對提升管治質素有最後承擔的責任。否則，難保「為人民服務」不會變質為「人民為個別人士服務」了。（文匯論壇）