[2005-10-26] 請勿忽略政改的立法程序

■宋小莊博士 法學專家

　香港的階段性民主進程能否功成圓滿，首先有賴於政制專責小組五號報告書建議方案的內容和程序是否符合基本法的規定，可否在基本法中找到依據，其次則是政府官員的「乞票」行動能否達到預想的票數。

　2004年4月26日全國人大常委會對2007年行政長官產生辦法和2008年立法會產生辦法作出專門決定。該決定指出，在香港特區根據實際情況，循序漸進地發展民主，是中央堅定不移的立場。用堅定不移的立場來發展民主，語氣可謂很重。由於全國人大常委會是國家最高權力機關的常設機構，這顯示了中央推動香港民主進程的決心和誠意。

　對於政改建議方案的內容和程序是否符合基本法規定問題，又可以分為實體問題和程序問題兩個小問題。對於五號報告書的實體內容，目前社會還存在爭議。包括對建議方案的法律性爭議和非法律性爭議。對法律性問題的爭議，最終可以通過釋法解決；對非法律性問題的爭議，則與「乞票」行動一樣，主要依靠「強政勵治」的特區政府來解決。

政改的立法程序

　對於程序性問題，目前看來爭議不大，但也不容忽視，否則可能功虧一簣。鑑於專責小組歡迎市民提意見，玆舉兩例說明之。

　一、《基本法》第七十三條第（一）項規定，立法會根據本法並依照法定程序修改法律。本項提到的「法律」，既指本地條例，也指基本法的正文和兩個附件，附件三的增減則與立法會無關。本項所指的「法定程序」既指基本法直接規定的程序，也指基本法第七十五條第二款規定的立法會議事規則。然而，現行立法會議事規則卻沒有通過基本法附件一、二修正案的程序，例如出席人數、能否修訂、表決規則等均付諸闕如。在立法會沒有相應的議事規則的情況下通過修正案，能否滿足基本法「依照法定程序」的要求，專責小組應當研究。至於行政長官的連任次數，解散立法會、補選時間等法律問題，反倒可以稍後進行。急事緩辦、緩事急辦，於事無補。

區議會方案的合法性

　二、五號報告書建議新增功能界別議席全數由區議會議員互選產生，但附件C所載對基本法附件二香港特區立會的產生辦法和表決程序修正案（草案）卻一個字也沒有提到這種安排。到底應將此安排列入附件二修正案，還是直接擺進本地條例，是一個程序問題。但該程序如出問題，後果也將很嚴重。理由是：

　（一）「區議會方案」是本次修訂的核心，不列入附件二修正案，在常理上說不過去。

　（二）「區議會方案」不列入附件二修正案而直接進入本地條例，不符合基本法。《基本法》第十一條第一款規定，香港特區的制度和政策均以本法的規定為依據。只有將「區議會方案」列入基本法附件二修正案，才能作為制定本地條例的依據。五號報告書並不是基本法，不能作為修訂本地選舉制度的依據。

　以上對程序問題的看法，僅供參考，不作為對「區議會方案」合法性的確認，據五號報告書的立法工作時間表，要在今年年內完成基本法附件一、二修正案的立法程序，時間非常緊湊，稍有不慎，則前功盡棄，中央堅定不移的立場也無從體現。 (本欄每周三刊出)（文匯論壇）