[2005-11-18] 從「十一五規劃」看中國管治新思維

■劉佩瓊　港區全國人大代表　香港理工大學工商管理學院副教授

　中共十六屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》反映出中國領導層的管治新思維：正視經濟發展中衍生的問題，提出「以民為主」的管治理念，加強和諧社會的建設；關注城鄉差距及農村發展，努力縮小東西部地區之間、城鄉之間差距；提出以節約資源、保護自然生態實現可持續發展；加強各級政府的行政管理職能，完善政府問責制度。不得不驚訝中國新一代領導人的開放及勇氣。

　當我細讀中共十六屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，對於一些反映中國領導層的新思維很有感觸。我一向認為，在中國這個文化源遠悠長、人口眾多的國家，要改革一些既有的觀念極不容易，可是，最近看一些政策性文件及報道，不得不驚訝中國新一代領導人的開放及勇氣，實在遠超過我們的預期。玆舉《建議》中的若干點說明。

以民為主 加強建設和諧社會

　胡溫的領導班子在經濟上仍按過去改革開放的方針發展，從經濟指標中已經得到證明。而這個新班子的特點是正視經濟發展及衍生的問題。胡錦濤上任後提出其「以民為主」的管治理念，加強和諧社會的建設。《建議》要求「從解決關係人民群眾切身利益的現實問題入手，更加注重經濟社會協調發展，加快發展社會事業，促進人的事業發展;更加注重社會公平，使全體人民共享改革發展成果;更加注重民主法制建設」。

　從《毛澤東選集》的文章，到建國後幾十年的法律及政策文件，都很突出中國共產黨的階級觀念。在改革開放以前，階級論是中國共產黨的意識形態核心，所有的政策都呈現著階級論的烙印。首先，「人民」不是泛指所有的國民，而是由其階級定性所制約的，因此，土改時期的地主階級不是「人民」，文革時期「地富反壞右」是黑五類，也不是「人民」；非「人民」的人權便受到限制。「中共十六大」修改黨章，吸納不同社會階層的人入黨，包括企業家等等。而《中華人民共和國憲法》第二章共二十四條中，就以所有具有中華人民共和國國籍的「公民」為基礎，給予憲法上平等的權利和義務。中國國務院自1991年以來就發表了多份「人權白皮書」，而對人權的範圍及內容也在改變，說明中國「人民」及「人權」的概念也不斷地演變。而「以民為主」和加強和諧社會建設的管治理念正反映出對「人民」的觀念一個基本的變化。

關注城鄉差距及農村發展

　「人民」觀念上的改變也反映在具體政策上，其中最突出的是對城鄉差距及農村發展的關注。溫家寶總理一上場便進行農村稅費改革，減免農業稅負，以轉移支付補助農村九年義務教育，使農村教師的薪酬有了保障、實行「一費制」等。在《建議》中更提出要大力發展農村公共事業，重點普及和鞏固農村九年義務教育，對農村學生免收雜費，對貧困家庭學生提供免費課本和寄宿生活費補貼。教育部剛發布的《中國全民教育國家報告》亦承諾：中央計劃逐步把農村義務教育納入公共財政體系，加大農村地區，尤其是中西部地區義務教育省級政府和中央政府的教育投入比例。力爭到2010年在全國農村地區全部實行免費義務教育，到2015年在全國普遍實行免費義務教育。又通過傾斜政策，積極支持貧困地區、少數民族地區、邊遠地區發展教育，努力縮小東西部地區之間、城鄉之間差距。只有公平的教育，才能為全體人民取得社會公平的機會。

　農村的問題還有公共衛生及醫療服務制度、農村就業機會及社會保障等問題，中國經過二十六年的改革開放，形成東西部地區的經濟差距愈為嚴重，必須通過市場經濟的發展，促進區域間的協調互動機制、打破地方保護主義；另一方面要促進農村地區的城鎮化發展，促進農村經濟結構的轉型及就業機會。

保護自然生態實現可持續發展

　《建議》另一個特點是提出以節約資源、保護自然生態實現可持續發展。這個目標是否能達致取決於政府能否改變偏重高增長經濟發展指標的現狀，能否避免官員只看短期效果及表面形象的決策及管治方式。

加強各級政府的管治職能和監督問責

　在政府管治方面，理順各級政府在財政管理及收支制度、政府的財富再分配角色、社會福利及保障制度、豐富人民的精神生活的角色日益重要。而減少地方政府層次也提出來了，逐步推行省直接管縣的體制。政府在過去幾年，由於有了《行政訴訟法》、《行政許可法》及人大對政府監督檢查的法規等，政府的問責日漸提高。

　當一些人仍以中國二十多年前的問題批評今日的中國時，不能對中國所發生的重大變化視而不見；另一方面，也要對制度及政策的改變在中國推行的困難多一點包容及諒解，並且在可能的範圍內出謀獻策，參與國家的建設。 (本欄每周五刊出) （文匯論壇）