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■范振汝 北京大學法學博士
西方混合政體論的真諦，在於精英政治起到平衡穩定的作用，平民政治促進社會進步。美國立憲諸公熟讀歷史，了解到民主制不能以純民主制而只能以民主代表制行之。香港立法會功能組別正是精英政治的體現，亦維護了過去數年的行政主導。香港特區政府的行政活動範圍已由《基本法》第64條確定，除此條所規定的4種情況須向立法會負責之外，特區政府皆有自主權，充分體現行政主導。
二百餘年前，美國獨立，建立聯邦制。在政治制度安排上，立憲諸公並未有依循特定理論，而是以歷史經驗為鑑。從西方歷史上來看，古希臘城邦的純民主體制，多脆弱。在與君主制或寡頭制國家的鬥爭中，民主制國家亦均以失敗告終。這是因為純民主必然導致內部紛爭不斷，行政權力薄弱，從而缺乏應變能力，這是明顯不如君主制的專政。另外，民選代表雖有改革的良好意圖，卻缺乏治國經驗；這造成變革頻繁，社會因而動亂不堪，這是明顯不及寡頭制的穩定。
上議院與下議院的不同政治功能
美國立憲諸公熟讀歷史，了解到民主制不能以純民主制而只能以民主代表制行之。這新體制必須具備三個元素：如君主制的行政主導政治、如純民主制的平民政治、如寡頭制的精英政治。他們知道英國民主的得以生存壯大，正正就是英國體制具備了這三個元素。上議院體現了精英政治，他們的經驗、保守起到平衡穩定的作用；下議院體現了平民政治，他們的改革意圖，促進了社會進步；英國君主保留的殘餘權力仍多，使到行政部門的行政權仍然強大，在外交、應急方面仍可為所欲為。這就是西方混合政體論的真諦。美國的眾議院、參議院和法院、總統制正是按此模式而制定。
行政部門被賦予行動自主
制度既定，然而在實際運作上卻有分歧。漢爾密頓(Alexander Hamilton)主張行政主導，行政權必須不受掣肘以應付瞬息萬變的國際和經濟狀況；杰弗遜(Thomas Jefferson)則主張立法主導，國會是民意所在，行政權必須受其約束。然而國會的紛爭不斷，卻亦迫使杰弗遜在購買路易斯安那(Louisiana Purchase)一事中，在未經國會的同意下，獨自為之。事實上亦是如此，隨著美國社會由簡單的農業社會發展到複雜的工商業社會，涉外事務日趨重要而國際政治、軍事、經濟環境瞬息萬變，需要快速及有效的回應，而國會缺乏應變專才及能力，只能由行政部門應付之。故此，行政主導實屬必然。在此不能不讓步的的情況下，國會角色乃規限於制定遠期目標及行政活動範圍，在此目標及範圍內，行政部門被賦予行動自主及提案主導權，國會則配合立法及從事監察。由總統制定年度預算則是最佳例子。
保護人類的生財天賦為第一要務
筆者不厭其煩地介紹美國體制演變因由，只是想說明，精英政治、行政主導是有其必要性的。香港立法會功能組別正是精英政治的體現，亦維護了過去數年的行政主導。至於精英的挑選，根據美國學者熊彼得(Joseph A. Schumpeter)的說法，普通選民多乏理性、對政治不熱衷亦缺乏政治常識，故此，應以間選或委任為佳。美國早期的參議院及英國上議院的成員正是經由此法產生。在《聯邦黨人文件》第十章中，漢爾密頓認為政府應以保護人類的生財天賦為第一要務。在香港，每年向庫房繳稅的人數約為工作人口的百分之十。然而他們所得的社會福利幾等於無。故此，如何保護他們的天賦、動力和利益應是政制安排的第一要務，而功能組別的存在及其間選方法和區議會委任制 是可取之途。
香港沒有違憲審查權
香港特區政府的行政活動範圍其實已由《基本法》第六十四條確定，除此條所規定的四種情況須向立法會負責之外，特區政府皆有自主權；有關提案主導權則由附件二第二條所規定。立法會對政府的監察，則可依第七十三條第四、第八款而行。然而此兩款卻多被濫用，特別是對「公共利益」作無限廣義解釋，對行政主導產生了極壞的影響。根據第一百五十八條的立法原意，香港法院並沒有司法違憲審查權，終審法院雖有判例，但特首不應依循，當提請人大解釋。根據第八條的規定，普通法是下位法，其與《基本法》的關係，恰如學校裡學生與老師的關係。若學生不守規矩而老師不管，則課堂秩序必大亂。同理，若特區在實施《基本法》時出了錯，而中央不藉人大解釋來加以糾正，則在政治制度運作上必出現問題，過去八年的施政混亂正好說明了此點。
本港法律界人士每以人大解釋必損及法治，這是以下論上，固執於普通法萬能的意識形態，等同縱容學生作亂而不理而已。在這裡不能不提的是美國可以有違憲審查，是因為其三權分立(separation of powers)，而又互相制衡(check and balance)的立法原則，違憲審查是作為check的手段；英國沒有違憲審查是因為其奉行立法至上或國會至上；香港沒有違憲審查是因為特區體制是行政主導。經由政府主導而由象徵民意的立法會通過的法例被法院隨意宣告無效，則何言人民主權更何言行政主導也？
另外，法院亦應參考美國法院的做法，勿處理政治問題，避免被個別政客所利用。由此觀之，行政主導的完善，關涉甚多；其首重特首的依法力爭及立法原則的宣傳及教育。若香港的行政主導未能完善則奢言普選是不實際的，這或是普選不可能定下時間表的原因之一。（文匯論壇）
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