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饒戈平 教授 國務院發展研究中心港澳研究所副所長
如果對有關基本法性質和定位的現有說法進行概括，那麼至少有如下五種說法為我們提供了基礎：基本法是香港特區的憲制性法律檔，是「一國兩制」方針的法律化、制度化，是一部全國性法律，是一部授權法，同時，基本法也是一部落實中英聯合聲明中方承諾的國內法律檔。把它們綜合起來，就可以形成對基本法是什麼這個問題的比較全面的認識。
從歷史的角度看，基本法無論對香港地區還是對祖國內地都是一部全新的法律，都有一個需要在實踐中不斷學習、不斷加深認識的過程。可以說，離開了對基本法的全面準確的認識，就談不上全面準確的實施。在這一過程中，對基本法性質和定位的認識，是首先要解決的問題。只有真正了解了基本法是什麼這個問題，才能正確地理解和執行基本法的各項規定，才能更好地實施基本法。
香港特區的憲制性法律檔
這是從基本法在香港特區的法律地位來認識的。首先，基本法序言第三段載明，基本法「規定香港特別行政區實行的制度，以保障國家對香港的基本方針政策的實施」。這表明基本法是規定香港特區現行制度的法律檔，是一種憲制基礎。其次，基本法第11條進一步規定，「根據中華人民共和國憲法第三十一條，香港特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。香港特別行政區立法機關制定的任何法律，均不得同本法相抵觸」。這一條實際上是對基本法地位和效力的規定，就是說，香港特區的所有制度、法律、政策都必須以基本法為依據，不得同基本法相抵觸。如果說憲法是國家的總章程，那麼基本法就是香港特區的總章程，在香港特區法律體系中，具有高於其他法律的地位，其權威性不容挑戰，也不容貶損。從這個意義上講，基本法是特區的憲制性法律檔。
對基本法的這一認識不等於說基本法是特區唯一的憲制基礎，也不能簡單地把基本法稱為「憲法」。我國是一個單一制國家，香港特區是直轄於中央政府的特別行政區，我們國家只能有一部憲法，那就是《中華人民共和國憲法》。把基本法說成是香港的「憲法」，不但同香港特區的地位不相符合，也容易引起我國憲政體制內部的混淆和衝突。憲法是基本法的上位法，基本法是根據憲法制定的；特區的憲制基礎，不只是基本法，而且還有憲法，是憲法和基本法共同構成特區的憲制基礎。明白了這個道理，我們就不難理解，為什麼要把基本法放在憲法規定的國家體制下來認識，而不能脫離憲法規定的國家體制來看待基本法。
「一國兩制」方針政策的法律化、制度化
這是從基本法與「一國兩制」方針政策關係的角度來講的。說基本法是「一國兩制」方針的「法律化」比較好理解，這是指通過立法形式把我國政府對香港的基本方針政策上升為法律，使之成為國家意志，具有法律拘束力，具有法律的明確性、穩定性和可操作性。說基本法是「一國兩制」方針的「制度化」，則是指在把這些方針政策上升為法律的過程中，根據憲法規定的國家體制，設計出貫徹落實這些方針政策的制度和程式，使「一國兩制」方針政策在國家體制下得以很好地貫徹落實。基本法中關於「一國兩制」下中央與特區關係的規定，關於「港人治港」政策體制的規定，關於基本法解釋權和修改權的規定等等，都是按照我國的國家體制而進行的一種制度設計，都是在具體回答如何把「一國兩制」方針政策「制度化」的問題。借用一個比方，基本法和「一國兩制」的關係好比是一個錢幣的兩面，一面表現為政策指導，一面表現為法律制度，兩者相互依存，缺一不可。
基本法是一部全國性法律
這是從基本法在國家法律體系中的地位來講的。首先，從制定程式看，基本法是國家最高立法機關全國人大根據憲法制定的，在中國法律體系中屬於基本法律，是一部全國性法律。其次，強調基本法是全國性法律，還有一個重要含義，就是基本法不僅香港特區要遵守，中央政府及全國其他地方也都要遵守，其法律效力及於全國範圍。香港回歸後，中央一再強調要依法治港，這個「法」最主要的就是基本法。需要同時指出的是，強調基本法是一部全國性法律，並不否定基本法在我國法律體系中的特殊地位。顯然，基本法也是一部特別法，是專門規範與香港特別行政區相關事務的全國性法律，這也是它作為一部全國性法律明顯不同於其他基本法的地方。
基本法是一部授權法
這是從中央與特區的權力關係的角度來講的，基本法本質上是一部授權法。基本法第二條規定，「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」。這裡明確宣示香港特區的高度自治權是中央授予的，而不是其本身固有的；香港的「自治」是中央授權下的高度自治，而不是完全自治。基本法的其他許多條文，也都規定了中央對特區的授權，有的是一般性授權，有些是具體的授權。從這個角度上講，中央與特區的關係就是授權與被授權的關係。香港特區的高度自治權是中央以基本法的方式授予的，中央與特區的這種權力關係，是由我國是一個單一制國家的性質決定的。因此，聯邦制國家下的「剩餘權力」理論不適用於香港。基本法第12條規定，「香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府」。由此來看，香港特區享有高度自治權，與中央對香港的管理權不是互相對立的，而是完全一致的。
落實中英聯合聲明中方承諾的一部國內法律檔
這是從基本法與我國政府在國際法律檔中所作承諾的關係角度來講的。中英聯合聲明，包括全部附件，是一項對中英雙方都有約束力的國際協定，中國在聯合聲明第三條及附件一中闡明的我國政府對香港的基本法方針政策，雖然在性質上仍屬我國政府的政策，但因為寫進了國際法律檔，就具有了向締約對方作出承諾的含義，承擔了履行國際協議的義務。正是為了履行這種國際承諾，中國政府根據憲法設立了香港特別行政區，制定了香港基本法。
同樣，對基本法的修改，也不得無視或違背這些承諾。因此，儘管基本法是我國的國內法，全國人大享有修改權，但基本法第159條明確規定，「本法的任何修改」，均不得同中華人民共和國政府既定的基本方針政策相抵觸」。而這種方針政策誠如基本法序言所規定，「已由中國政府在中英聯合聲明中予以闡明」。正因為我國政府在中英聯合聲明中承諾對香港的基本方針政策「五十年不變」，這就使基本法的修改涉及到中國的國際承諾，涉及到中英聯合聲明。正所謂牽一髮而動全身，不宜輕言修改。至於撇開中英聯合聲明而修改基本法的主張，更是無法成立的。（文匯論壇）（本文是饒戈平教授在基本法實施十周年暨頒布十七周年研討會上的演辭，內容有刪節。）
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