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■饒戈平專訪談完善《基本法》相關機制和制度。香港文匯報記者 徐海煒攝
——內地法學權威饒戈平論十八大報告
在上月結束的中共十八大，中央政府在大會報告的港澳部分中提出多方面的新發展方向，其中「完善與《基本法》實施相關的制度和機制」更是首次於黨的大會報告中明確提出。國務院發展研究中心港澳研究所副所長、北京大學法學院教授饒戈平在接受香港文匯報專訪時，全面解讀此次報告中的港澳部分，並提出未來有5大方面應進行完善的與《基本法》實施相關的制度和機制，包括如何落實行政主導體制、處理好行政與立法關係、香港普選制度、落實《基本法》規定的中央權力，以及《基本法》第二十三條立法的問題。 ■香港文匯報記者 徐海煒
回歸15年來，香港特區在運行過程中，出現了許多制度和機制上的問題，全國人大常委會也已四度對《基本法》有關條文進行解釋。饒戈平形容，完善有關制度和機制在這次十八大報告的港澳部分中強調得比較突出，又指過去在實施《基本法》過程中，香港雖已建立很多的制度和機制，但「現在看來是，是如何加以完善的問題」，是確保《基本法》保持準確實施和落實，否則將變成空洞的、紙面上的東西。
他提出需要從5方面完善制度和機制，首先是如何落實行政主導體制的問題。饒戈平解釋，《基本法》為香港規定的政治制度核心是行政主導體制，「行政長官的地位在香港權力地位中是處於一種核心地位，他的位置實際上是處於行政、立法、司法之上」，為了要保證香港政府有效施政，高效施政，需要保證行政主導的體制。「至於如何落實行政長官的行政主導地位，這一點現在看來還不足夠，還需要有相關的制度和機制來加以保障。」
行政與立法非處對立面
第二方面是行政與立法關係。饒戈平認為，要處理好這個關係還需要有一些配套的制度和機制。香港的制度並不是按照西方國家的三權分立模式建立起來的，其中立法會也只是中國一個地區的立法機關，在它之上還有國家權力機關，立法會只有法律制定的權力，也必須服從中國憲法，受《基本法》制約，必須要服從於行政主導的體制，「它不是作為一種反對面、對立面出現的，而是一個制衡行政機關、配合行政機關實施行政主導體制的地位」。
他進一步解釋，對於行政立法關係，「現在是有些制度已經建立，有些制度還沒有建立，或者制度已經建立了，但機制還沒有建立」，如立法會對特區政府的制衡，對特區官員的質詢權等方面都不是非常明確。他又強調，立法會工作本身的一些機制，如提案權的問題、「拉布」等，也屬於完善立法會制度本身的問題。
確立普選制度迫在眉睫
人大常委會於2007年決定，香港行政長官最快可於2017年普選產生，以及2020年普選立法會。饒戈平指出，第三方面需要完善的正是普選制度，《基本法》只是規定了普選目標，如何來實施普選，是需要機制和制度來保障的，這方面還有很多工作要做。「未來5年，香港將要第一次實施普選，這是一項很迫切的工作」。
第四方面是涉及《基本法》中規定的中央權力。饒戈平指出，《基本法》規定了很多中央的權力，但並不是所有這些權力的行使都有相關的制度，也可能是還不健全。對中央來講，也存在一個如何令《基本法》所規定的權力，需要相關的制度和機制加以保障的問題。
釋法原則須增透明度
他以人大釋法制度為例，指雖然過往已有四次釋法，但相關的釋法安排是否已經完全制度化，還是值得研究。關於釋法的提議程序的問題，誰有權提出來，通過甚麼方式提出來，現有法律有些規定，但還不明確；還有釋法原則、程序是否可以公布出來，釋法效力等問題都有必要制度、法律化，要增加透明度。
第五方面是為基本法第二十三條立法的問題。饒戈平坦言，香港社會不願提這個問題，甚至會成為比較禁忌的問題，但這是《基本法》規定的，這一點現在還沒有做到。在2003年的有關立法過程中，在有關做法上是有需要改進的地方，但並不代表不能再提這個問題，這也是香港要承擔的義務，是維護國家安全的必要措施，是未來在有適合條件的時候，需要處理好的問題。
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