[2000-12-15] 公安法未打壓市民集會權利

　【本報訊】大律師公會及社會各界最近就《公安條例》發表了不少意見，政府發言人昨日就各界對該條例有關公眾集會及公眾遊行的一些常見的提問，發表以下聲明：

七天通知

　有論者認為，須在七天前通知警方的規定是不必要的限制，並提議其他由二十四小時至三天不等的通知期。然而，根據現行法例，警務處處長是可以接受少於七天的通知，事實上他也經常這樣做。此外，如果警務處處長合理地信納通知不能提早作出，便必須接受時間較短的通知。

　須在七天前通知警方的規定是因應警方的實際工作需要。如果集會或遊行的路線或地點不可行，或警方知道會有其他活動在同時同地舉行，警方便可以聯絡有關組織者，並讓該等組織者有足夠時間回應警方的提議。此外，警方亦往往需要額外人手來應付較大型的集會或遊行，如果警方事先不能夠作出安排，便可能需要臨時抽調人手。這樣一來，巡更的警員人數便會減少，警方應付緊急事故的能力也會受到影響。

　此外，如果組織公眾集會的人對所受限制或對警方禁止集會的決定感到不滿，可以向獨立委員會提出上訴。上訴機制要有效運作，上訴委員會就必須在有關公眾集會或遊行舉行前，有充足時間進行聆訊。

　從以上各點看來，針對現行通知期的批評根本就理據不足。實際上，現行的通知規定並沒有對組織公眾集會的人構成沉重負擔。

懲罰參加者

　通知規定要發揮效用，就必需有某種形式的懲罰來支持。把組織公眾集會而沒有事先通知警方的行為訂為罪行，似乎普遍為社會人士所接受。大律師公會也同意要確保通知制度有效運作，訂立懲罰的做法是合理的。

　不過，有論者認為，懲罰那些只是參與沒有事先通知警方的公眾集會的人是不當的。大律師公會這樣評論：「純因未能符合事前通報機制而把和平集會或遊行刑事化是違憲的」。這是根據一九三六年一宗美國案件而立論，案中被告人被控協助舉行一個受共產黨支持的集會。政府不明白這宗案件與目前所討論的事情有什麼關係，因為後者關乎完全不同的論題，也不會根據美國憲法來裁定。其實，大律師公會並非指把參與沒有通知警方的公眾集會的行為訂為罪行，有違憲法。該會只是認為，把這些行為訂為罪行是否符合憲法，「極具商榷空間」。

　至於認為應該把組織、而不是參與沒有通知警方的公眾集會的行為訂為刑事罪行這點，究竟有否充分的理據支持？根據法例規定，只有「在無合法權限或無合理辯解的情況下」，「明知」而參與未經批准集會的人才屬犯罪。由此看來，明知而參與沒有通知警方的公眾集會和組織這些集會的行為，兩者皆應負上同樣的道德責任。

　即使理論上兩者應該受到的懲罰在程度上可以分別開來，但是如果規定只可檢控組織集會的人，實際上又是否可行呢？如果組織公眾集會的人不作出通知，警方自然無從得知誰是組織者。這些人甚至有可能不會在集會上露面。在這種情況下，誰是警方要檢控的組織者？政府不可以假定集會中最前排的人就一定是組織者。除非有人承認是組織者，否則即使有人明明觸犯了罪行，檢控人員也可能完全無法把違法者繩之於法。

刑罰

　大律師公會另一項主要批評是，有關組織或參與未經批准集會的刑罰有過重之嫌。驟眼看來，循公訴程序被定罪者可處監禁五年，以及循簡易程序被定罪者可處監禁三年和罰款五千元的罰則，的確看似頗為苛刻。然而，事實是除非構成罪行的行為是同類中最惡劣的，否則法院通常是不會施加最高刑罰的。因此，在批評上述刑罰是否恰當時，必須考慮到一些最惡劣的例子。反之，只有少數示威者參與的小型公眾集會，即使事先沒有通知，只要完全沒有惹起事端，示威者所觸犯的罪行也只是同類中最輕微的。參與這些集會的人是不可能被判處最高刑罰的。

決策者

　雖然部分論者同意在某些情況下，當局必須有權禁止公眾集會，或訂立條件限制與公眾集會有關的活動，但他們反對賦予警方這項權力。要評估這些意見，就要了解現行法律是怎樣運作的。首先，警方行使權力時，必須客觀地遵照《公民權利和政治權利國際公約》條文所規定的準則；其次是如果警方有理由認為只要訂立某些條件限制就可以符合準則的話，他們就不可以反對公眾遊行或禁止公眾集會；第三，如果警方反對公眾集會，就必須說明原因。第四，如果對禁止或反對有關活動的決定有異議，可向公正獨立的委員會提出上訴，委員會目前由一位退休法官擔任主席；第五，即使上訴失敗，活動負責人仍然可以透過司法覆核在法院質疑警方的決定。由此可見，現行法例已經提供足夠的保障，防止警方濫用權力。

平衡對立利益

　大律師公會認同有需要透過法律規則來規管市民有秩序地行使參與和平集會和遊行的權利，但同時指出，最重要的是這些法律規則不能過於嚴苛，令人行使權利時覺得受打壓或威脅。政府絕對同意這一點，並認為現行法例在這方面沒有不當之處。香港自回歸以來舉行的公眾集會超過六千次，更被冠以「示威之城」的稱號，可見《公安條例》並沒有打壓或威脅市民參與這類集會的權利。