[2002-09-26] 基本法實施五周年專欄：諮詢文件立法建議寬鬆合理

■劉漢銓　立法會議員 港進聯主席

編者按：

　基本法已經實施五周年，為了使基本法進一步深入人心及得到全面落實，保證香港社會各方面在基本法軌道上順利運作，推動香港經濟復甦和順利轉型，維持香港繁榮穩定，本報開闢「基本法實施五周年專欄」，發表社會人士宣傳和推廣基本法的文章。敬希讀者垂注。

　基本法第二十三條立法諮詢文件已經公佈，特區政府對二十三條立法作出了三個「保證」和兩個「絕對」的承諾。三個保證是：保證立法必須符合《基本法》的規定，保障國家的根本利益以及清楚和嚴謹地訂明所涵蓋的罪行；保證立法必須符合兩個國際人權公約適用於香港的有關規定，以切實保障港人的各項法定權利；保證立法必須符合香港的普通法原則，盡量以現行法例為基礎，只有在必須的情況下才引入新的罪行。兩個「絕對」是行政長官董建華先生強調：「立法絕對不會減少香港市民現時所享有的自由和人權，亦絕對不會影響我們現有的生活方式。」

　三個「保證」和兩個「絕對」，說明政府就基本法二十三條立法的建議是寬鬆合理的，既確保香港切實履行維護國家安全的責任，又絕對保證香港市民現時所享有的自由人權不會減少，生活方式不受影響。筆者認為，諮詢文件在立法傾向寬鬆的方面，充分考慮到了「一國兩制」下香港的實際情況和港人的願望。

二十三條立法跟隨世界通例

　立法維護國家安全舉世皆然，所以香港就基本法二十三條進行立法，絕非收緊港人的自由和人權。第二十三條包含的「七宗罪」，分別是叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆、竊取國家機密、外國政治組織在港進行政治活動及本港政治性組織和外國政治性組織建立聯繫。這「七宗罪」的立法，並非香港特區的「自出機杼」和「與眾不同」，而是世界各國的通例，在任何國家的刑法法典中都可找到相應的條款。所謂「法無明文規定不為罪、法無明文規定不處罰」，是各國刑法普遍公認的一項法治原則，在涉及國家安全的問題上，世界各國均在刑法法典中予以明文規定。

　一般來說，世界上的一些主權國家往往在其憲法中就「維護國家安全」進行具體闡述，並闡明「國家安全至高無上」的憲法理念。在各國刑法發展的歷史過程中，「危害國家罪」相關的定罪還出現了細分的趨勢，從過去籠統的「危害一國政權」而細化到「叛逆」、「洩密」、「投敵」、「大範圍投毒」等，但各國針對「危害國家罪」的量刑仍舊採用較重的量刑標準。定罪的細分趨勢在各國現代刑法中體現得尤為明顯。以英國為例，最初的英國刑法將「危害國家罪」簡單地劃分為「侵害王室政權」、「侵害王室人員人身安全」。在以後的發展中，英國刑法逐步細分危害國家罪罪行的種類，於是產生了叛逆、洩密、偽造貨幣、行賄受賄、劫持飛機等。法國刑法法典在幾經發展中，也逐步將危害國家罪劃分為危害國家安全、危害國家憲法安全以及危害公共安定三類罪行，並細分為舉兵反叛、投敵、勾結外國、洩密、暴動等罪行。這個細分趨勢在現代刑法法典發展過程中日益明顯，世界上眾多國家都將持械聚眾叛亂、聚眾越獄、爆炸、縱火、破壞國家軍事或民用設備、搶劫國家檔案、劫持飛機等罪行列入刑法關於「危害國家安全罪」的條目中。所以，香港就基本法二十三條進行立法，只不過是跟隨世界通例，是完善法治的舉措，不涉影響香港市民的自由和人權。

取得最佳平衡需要高度智慧

　由於「危害國家安全罪」涉及一個主權國家的最高利益，所以其立法工作往往由國家最高立法機構完成，即使是極度崇尚自由和奉行聯邦制的美國也不例外，例如叛國罪就在美國憲法中下了定義並規定審判程序，美國憲法的第三款明文規定：「只有對合眾國發動戰爭，或投向它的敵人，予敵人以協助及方便者，方構成叛國罪。」根據這一點，叛國罪以及同叛國罪相關的犯罪的司法管轄權屬於聯邦法院。要說香港「與眾不同」，那就是外國這方面的立法通常由國家最高立法機構完成，而基本法授權香港就落實二十三條「自行立法」，其司法管轄權亦屬於香港特區，這是「一國兩制」原則的體現，既考慮香港實際情況，又體現中央對香港的信任。但是，香港如何在有效維護國家安全和照顧自己需要之間取得最佳平衡，的確是需要高度的智慧。

　諮詢文件的建議，總體上最大地照顧了香港的需要，與其他西方國家類似的法律比較，特區政府的立法建議明顯寬鬆而合理，連一些過去從負面看待立法的人士也給予了中肯的評價。

立法建議明顯寬鬆

　諮詢文件顯示，內地有關國家安全的法例不會伸延至香港，特區政府的立法建議盡量建基於現行法例，確保其所有建議能符合適用於香港的國際人權公約，並且保證了立法必須符合香港的普通法原則，盡量以現行法例為基礎，只有在必須的情況下才引入新的罪行。例如二十三條所列明的「七宗罪」，除現行法例沒有明確列明的「分裂國家罪」和「顛覆罪」須立新法外，其餘「五宗罪」均是對現行的《刑事罪行條例》、《官方機密條例》和《社團條例》的相關部分作出修改或更新。例如，「叛國罪」廢除了現行《刑事罪行條例》中「殺死或傷害國家元首」和「叛逆性質罪行」的條文，及將「鼓動外國人入侵」修改為「鼓動外國武裝部隊入侵」。這可視為體現了聯合聲明中「現行的法律基本不變」的精神，也符合基本法第八條規定：「香港原有法律，即普通法、衡平法、條列、附屬立法和習慣法，除與本法相抵觸和經香港特別行政區立法機關作出修改者外，予以保留。」至於新引入的「分裂國家罪」和「顛覆罪」，我認為建議的有關界定也是適當的，既符合世界通例，也符合「一國兩制」原則。

無必要擔憂壓制言論自由

　回歸前的《刑事罪行條例》也有規限「煽動意圖」的條文，目的是為了打擊任何針對英廷的煽動行為。一九五二年三月，香港東頭村發生大火，廣東省派出慰問團攜大米、棉衣到港慰問，港英政府阻撓不准入境，成千上萬的市民、災民湧到尖沙咀火車站迎接，失望而回，結果在散去時有群眾被打死打傷。就此，北京《人民日報》發表了「評論」，指出祖國支持香港愛國同胞，英方對事件的嚴重後果必須負責。《大公報》在翌日轉載了《人民日報》此篇短評，遭到港英政府以「刊登煽動性文字」罪名起訴，被判停刊六個月。由於中國政府向英國當局提出交涉，結果《大公報》在停刊十二天後上訴成功，繼續出版。在公眾關注的這種「煽動叛亂罪」方面，諮詢文件建議將它所涵蓋範圍收窄以集中保護國家安全，包括將煽動他人干犯叛逆罪行，收窄為「嚴重危害國家或香港特區的穩定」，這是適當的，也體現了有關收窄比過去寬鬆，市民和新聞機構不會輕易遭「以言入罪」。實際上，回歸五年多來，從來沒有因為新聞報道和發表言論而被以煽動罪起訴的。當然，涉及誹謗和侵犯私隱的言論，也不屬言論自由範疇。保安局局長多次強調煽動罪在普通法內早已存在，有清晰的界定，而且煽動叛亂罪的結果必須是十分嚴重，是指「煽動他人以發動戰爭、武力、威脅使用武力等達至危害國家的目的」。這意味著煽動要造成嚴重後果，才足以遭至起訴或入罪。所以，我認為那種對維護國家安全會壓制言論自由的擔憂，是不必要的。

理性討論　集思廣益

　諮詢文件體現了普通法精神，而且過去五年中央對香港的方針政策亦增強了港人的信心，這從多個民意調查可以看出。現在二十三條立法的諮詢期已經開始，社會各界就此展開理性的討論，可以集思廣益，使二十三條的立法在保障國家安全的前提下，更能增強港人和國際投資者對香港的信心。