[2002-10-02] 基本法實施五周年專欄：為甚麼二十三條要立法

■區義國　法律政策專員

編者按：

　基本法已經實施五周年，為了使基本法進一步深入人心及得到全面落實，保證香港社會各方面在基本法軌道上順利運作，推動香港經濟復甦和順利轉型，維持香港繁榮穩定，本報開闢「基本法實施五周年專欄」，發表有關宣傳和推廣基本法的文章。敬希讀者垂注。

　世界上任何國家都需要法律來保護主權，領土完整、統一和國家安全。在這些重要課題上，中國沒有把它的全國性法律延伸至香港，而是授權香港特區自行立法以填補這一片空白，這是完全符合「一國兩制」的安排的。

　我們現行的法例是否不足夠？很多律師都認為現行的法例已足以涵蓋第二十三條所指的大部分行為。

現行法例有些不足之處

　這是對的，但這些法例有些不足之處。例如，叛國罪是建基於英國古舊的「叛逆」罪，後者保護的對象是「女皇陛下」或「聯合王國的君主」。這些罪行需要更新和適應化，以反映我們的新憲制秩序。

　至於煽動罪的現行立法，有論者謂過於寬闊。任何人發表「煽動文字」，即使他不具有導致暴力或擾亂公安或製造公眾騷亂的意圖，仍可被定罪。由於有批評謂這罪行有可能干涉表達自由，故此我們建議收窄它的範圍。

　我們是否可以透過修改現行法例來作出以上改革？為甚麼我們要訂立新的分裂國家和顛覆罪？根據大律師公會的意見，現行法律已足夠應付顛覆行為和謀求分裂國家的行為。而且，它們都不是普通法的罪行。就這些行為訂立新罪名會否侵蝕我們的言論自由和其他彌足珍貴的權利？

重組現有條文落實有關立法

　以上問題的答案都可在諮詢文件中找到。與其重複現有的罪行，或訂立全新的罪行，我們建議透過重組現有條文以落實《基本法》第二十三條。

　現時涵蓋面極寬而又過時的「叛逆」罪應由針對不同類型行為的三種新罪行代替：叛國罪應收窄至只涵蓋針對國家的外來威脅，分裂國家罪只懲處針對領土完整的威脅，顛覆罪只處理來自內部針對中國政府和憲法的威脅。

　建議中的分裂國家和顛覆罪的大部分元素已包含在現行的「叛逆」和「叛逆性質的罪行」中。只有當行為構成「發動戰爭」、使用武力、威脅使用武力或「其他嚴重非法手段」，才會干犯建議中的罪行。「發動戰爭」是現行「叛逆」罪的其中一項元素，並為大部分普通法國家採用。使用或威脅使用武力，並具有建議中的犯罪意念，已足以構成現有的「叛逆性質的罪行」或類似針對政府的刑事恐嚇罪。至於「嚴重的非法手段」，則只限於類同「恐怖主義行為」的刑事行為。

煽動叛亂罪會收窄

　與現行的有關條文比較，建議中的煽動叛亂罪亦會收窄：新罪行要求具有意圖製造嚴重危害國家或香港特區穩定的暴力事件或公眾騷亂。煽動刊物的定義只限於那些有相當可能會煽動他人干犯叛國、分裂國家或顛覆罪的刊物。

　建議中的煽動叛亂罪亦包括煽動他人干犯叛國、分裂國家或顛覆罪。但這些行為，根據我們刑法的一般原則，亦已構成犯罪。

　現時關於官方機密的法律大致上會保留不變。唯一重要的建議是訂立一項新罪行，訂明凡把非經授權而直接或間接取得的受保護資料，作出未經授權和具損害性的披露，即屬犯罪。「受保護資料」是指現時受非法披露罪保護的四類資料（即保安及情報資料、防務資料、有關國際關係的資料和有關犯罪及刑事調查的資料），以及有關中央與香港特區之間的資料。

　《基本法》第二十三條的其餘範疇涉及外國政治性組織。現時禁止外國政治性組織和香港政治性團體的某些「聯繫」的條文將不會擴闊，而「外國政治性組織」和本地「政治性團體」的定義根據現行條文都非常狹窄。

新權力不比《社團條例》下的權力大

　但我們建議增加一項新權力以禁制一個組織，如該組織干犯或旨在干犯任何第二十三條的罪行，或從屬於某個在內地以危害國家安全為理由被取締的內地組織，或與在香港被禁制的組織有聯繫。

　但這項新權力並不比《社團條例》下的現有權力大。而且它受限於數項保障措施：一個組織只能在《公民權利和政治權利國際公約》容許的情況下被禁制；而任何禁制的決定均受上訴程序約制。

　我希望以上的總結能幫助消除疑慮，令大家明白第二十三條的立法建議並不嚴苛。政府致力維護《基本法》和《公民權利和政治權利國際公約》所保障的基本人權，無意對其作出任何損害。

若無限期拖延立法是不負責任

　《基本法》第二十三條的立法程序和時間表亦備受關注。

　有些論者認為第二十三條應交由法律改革委員會研究。但這做法不妥，理由有兩個。首先，保障國家安全的立法建議涉及政策制訂，而這些政策應由政府來制訂；其次，若然由法律改革委員會處理一個如此敏感的課題，它的政治中立地位將可能不保。

　我們已仔細研究過其他司法管轄區的相關法例。現時採用的立法程序將容許社會各界人士，包括法律界，有充裕時間參與討論。在諮詢期間以至條例草案完成後，我們都會聽取他們的意見。

　至於時間表方面，有人問為甚麼要在這個時候立法？既然在過去五年我們都不需要這些法律，為何不再等幾年？其實，最理想的情況是，我們在回歸不久後便完成第二十三條的立法。但當時有其他更迫切的事項。過去五年無需引用第二十三條的法例檢控任何人，並不表示這些法例沒有必要存在。若我們無限期地將立法工作拖延，是不負責任的表現。

現在是適當的立法時機

　此外，我認為還有一個理由支持現在是適當的立法時機。在過去五年，「一國兩制」的成功實踐有助消除某些疑慮。一方面，香港沒有成為顛覆中央政府活動的基地。另一方面，中央人民政府亦沒有干預香港的高度自治，或試圖限制香港的人權。

　這經驗為香港社會平靜理性地討論第二十三條的建議締造了良好的基礎。在討論過程中，不必製造分化。若社會各界都懷著良好意願，我們必能達成共識，訂立對國家和香港市民都有利的法律。