[2002-10-04] 論壇．基本法實施五周年專欄：實踐證明《基本法》經得起考驗
■曾鈺成 民主建港聯盟主席
香港特別行政區成立五年來，儘管遇到不少預想不到的困難，但在「一國兩制」的落實方面，是十分成功的。香港成為中華人民共和國的一個特別行政區，實行高度自治，保持了原有的資本主義制度和生活方式，居民享有的權利和自由得到保障，香港的國際金融中心和自由港的地位不變。這是絕大多數香港市民和國際上關心香港發展的人士所公認的。
「一國兩制」的方針政策，由《基本法》規定。五年來，每當社會上出現一些引起廣泛關注的問題，與香港的政治、經濟、社會或者法律制度有關的，人們的議論總離不開《基本法》。例如內地居民在香港的居留權、行政長官和立法會的選舉、行政與立法關係、新界鄉村的選舉、公共財政政策以至公務員薪酬調整等問題，有關辯論都涉及《基本法》裏的規定。
在實踐中發現和解決問題
五年的實踐證明，《基本法》是經得起考驗的。不過，「一國兩制」畢竟是新生事物，在實踐中出現各種問題和矛盾，也是無可避免的。《基本法》的起草委員會不可能預知所有將會發生的問題，更不可能為所有問題預設圓滿的答案。「一國兩制」的生命力，正是在於我們能夠在實踐中不斷發現問題、解決問題，從而發展和豐富這個創新概念的內涵。
與《基本法》有關的最激烈的一場爭論，是由「人大釋法」引起的。終審法院審理關於港人在內地所生子女在香港居留權問題的案件，其中涉及《基本法》裏有關中央和香港特別行政區關係的條款。終審法院在作出判決前，沒有提請全國人大常委會對這些條款作出解釋。其後，行政長官向中央政府報告了有關問題，最後由人大常委會對條款作了解釋。這做法遭到一部分本港政界和法律界人士強烈抨擊，認為由人大常委會「推翻」香港終審法院的裁決，是侵蝕了香港的終審權，干預了香港的司法獨立。
《基本法》的雙重性質
這些批評者忽視了《基本法》的雙重性質，它不但是香港的「小憲法」，而且是一條全國性法律，中央政府和全國其他地方的政府和人民都要遵守。香港終審法院對《基本法》條文的解釋，在香港特別行政區範圍內固然有最終的權威性，但在中國其他地區，卻沒有約束力。終審法院對居留權案的裁決，關乎內地居民；特區政府要執行裁決，必須得到內地政府的配合。如果內地政府對《基本法》條文的理解，跟香港終審法院的意見不一致，所產生的矛盾是特區政府沒法自行解決的。
人大解釋具約束力
終審法院對居留權案的裁決，正是出了這樣的問題。從這個問題可以看到，為什麼《基本法》第一百五十八條要規定：如果香港法院在審理案件時需要對《基本法》關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由終審法院請全國人大常委會對有關條款作出解釋。只有人大常委會的解釋，才可以對全國（包括香港）具有約束力。
居留權案也暴露了第一百五十八條的一個問題。條文規定終審法院在指定的情況下「應」請人大常委會解釋《基本法》，但沒有指出假如終審法院未有遵循這項規定而作出了判決時，有什麼補救辦法。由於缺乏補救機制，居留權案判決後，特區政府被迫把矛盾上交中央政府，於是本港部分批評者和國際傳媒指特區政府「邀請中央干預」，以及「行政干預司法」。
有關財政政策的規定
另一個引起關注的問題，是《基本法》有關特區財政政策的規定。近年經濟不景，特區政府財政收入下降，但開支卻很難壓縮，於是出現了龐大的財政赤字。對於別的政府，財赤不一定是洪水猛獸；為要刺激經濟而制訂赤字預算，世界各國並不罕見。可是，香港政府的財政政策，受著《基本法》第一百零七條的限制。該條文規定，特區的財政預算要「以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字」。特區政府如果制訂赤字預算，是否會抵觸「量入為出」、「力求收支平衡」的規定呢？
《基本法》雖然沒有規定特區的稅收制度，但第一百○八條要求特區「參照原在香港實行的低稅政策」，似乎不容許大幅度加稅。另一方面，第一百條又規定公務人員的「薪金、津貼、福利待遇和服務條件不低於原來的標準」，給公務員薪金調整封了底。在這些限制之下，特區政府怎樣保證維持財政平衡呢？《基本法》起草時，顯然沒有預見到香港會出現長期經濟疲弱、持續通縮的景況。
選委會任期問題
還有一些「技術性」的問題，也曾經引起爭論。其中一項是《基本法》附件一和附件二裏提及的「選舉委員會」的任期。二○○○年進行的第二屆立法會選舉，有六個議席由選舉委員會選舉產生。《基本法》附件一規定，行政長官由一個選舉委員會選出；附件二則規定，選出第二屆立法會六個議席的選舉委員會，「即本法附件一規定的選舉委員會」。由於附件一規定了這個委員會的任期為五年，所以二○○○年成立的選委會，任期至二○○五年，即是說在二○○二年選出第二任行政長官的，就是這一個選委會。
可是，選委會的主要功能應是選舉行政長官，因為每一任的行政長官都是由選委會選出，而立法會方面，則只有第二屆有若干議席由這個委員會選舉產生，從第三屆開始便再沒有選委會的議席。因此，選委會最合適的成立時間，應為緊貼在每一任行政長官選舉之前。這顯然也是為什麼要把選委會的任期定為五年，和行政長官任期一樣。現在，選委會成立兩年後才選出行政長官，而到二○○五年，在行政長官任期的中間，又要選出新的選委會。這樣不合理的安排，是否起草《基本法》的原意呢？
在實踐中加深對《基本法》的認識
五年的實踐，令港人加強了對「一國兩制」的信心，同時也加深了對其中涉及的種種問題的認識。隨著時間的推移，體現「一國兩制」方針政策的法律條文，肯定需要發展和補充。通過實踐，人們對《基本法》的條文和精神有更全面、更具體的理解，同時也發現其中需要進一步探討和完善的地方。
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