[2002-10-05] 論壇．基本法實施五周年專欄：堅持基本法規定的行政主導體制
要保持香港的穩定，還要有個穩定的政治制度。政治制度的穩定是社會穩定的重要基礎。香港是一個國際性的經濟城市，客觀上需要有利於政府快速、高效運作的政治體制。正是考慮到過往行之有效的做法，以及香港特區的具體情況，基本法確立了行政主導的體制，這是符合香港實際的，應當切實加以維護。
■黎軒楚
在基本法實施的過程中，有人士曾認為，基本法沒有明文規定香港特區實行行政主導的體制，甚至也沒有「行政主導」一詞，因而質疑行政主導的法理依據。在此，不妨透過對基本法立法原則以及具體條文的分析，看看基本法的規定是否體現了行政主導的體制。
一、基本法確立的香港特區政治體制的原則體現了行政主導
基本法草委會主任委員姬鵬飛在向七屆人大三次會議提交的基本法（草案）及其有關文件的說明中，提出香港未來的政治體制「既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度」的原則。那麼，「原政治體制中行之有效的部分」包括哪些內容呢？眾所周知，港英政府政治體制的一個特點，是突出行政的主導作用，這在香港的發展過程中曾經發揮了一定的積極作用，也為香港社會所廣泛接受。香港特區保持行政主導，將有利於繼續保持較高的行政效能。因此，「說明」中強調「為了保持香港的穩定和行政效率，行政長官應有實權」。由此不難看出，保持行政的主導地位是「保持原政治體制中行之有效部分」的重要內容。
二、基本法關於行政長官的法律地位和行政機關職權的規定體現了行政主導
基本法賦予行政長官在香港的最高法律地位和領導香港特區的充分權力。基本法規定行政長官是香港特別行政區的首長，代表香港特別行政區，依照基本法對中央人民政府和香港特別行政區負責（第四十三條），同時又規定行政長官是香港特別行政區政府的首長（第六十條）。基本法對行政長官職權的規定主要有：「領導香港特別行政區政府」、「負責執行基本法」、「決定政府政策」、「提名並報請中央人民政府任命主要官員」、「任免各級法院法官」等十三項職權（第四十八條）。為提高行政效能，還設置行政會議「協助行政長官決策」（第五十四條）。基本法對行政機關職權的規定主要有：「制定並執行政策」、「管理各項行政事務」、「擬定並提出法案、議案、附屬法規」，等等（第六十二條）。這些規定賦予了行政長官和行政機關比較大的權力（如制定政策的權力在行政機關而不在立法機關），也體現了行政主導。
三、基本法對立法機關的一些限制性規定體現了行政主導
基本法對立法會議員個人提出法案的權利以及議員個人所提議案、法案的表決程序作了特別規定。一是對議員提案權的限制。基本法第七十四條規定，議員個別或聯名提出法案，不得涉及公共開支、政治體制或政府運作，凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的同意。這裏的法案也包括法案的修正案。二是對議員個人提出的議案規定了較嚴格的表決程序。基本法附件二規定，議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案，均須分別經功能團體選舉產生的議員和分區直選、選委會選舉產生的議員兩部分出席會議議員各過半數通過。而政府提出的法案，只須獲得出席會議全體議員的過半數通過。這樣規定，可以防止政府法案陷入無休止的爭論，有利於提高行政效率。
鄧小平先生曾經說過，要保持香港的穩定，「還要有個穩定的政治制度」。這句話表明了這樣一個道理：政治制度的穩定是社會穩定的重要基礎。香港是一個國際性的經濟城市，客觀上需要有利於政府快速、高效運作的政治體制。正是考慮到過往行之有效的做法，以及香港特區的具體情況，基本法確立了行政主導的體制，這是符合香港實際的，應當切實加以維護。不久前推行的主要官員問責制，旨在加強主要官員的問責性，提高政府施政效率和水平，是強化行政主導體制的有益嘗試。香港過去沒有實行西方的「部長制」和「政黨政治」，將來也不能盲目引進，搞「三權分立」或「立法主導」，否則就改變了基本法確立的政治體制，只會造成紛爭和動盪，對維護香港的社會穩定和經濟繁榮是十分不利的。明白了這個道理，對於江澤民主席不久前提出的「要進一步落實行政主導體制，行政、立法、司法機關要按照香港基本法的規定，各司其職，各負其責」，才會有更加深刻的認識和理解。
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