[2002-10-10] 基本法實施五周年專欄：藍白草案之是非及解困之道

　白紙草案因未進入立法階段，諮詢期可無限延長並可撤回；藍紙草案表示了政府立法的決心，必須交由立法會審議，通過後必然成為香港特區法律的組成部分。由於上述不同特點，提出白紙草案者似是醉翁之意不在酒，在乎拖延二十三條立法，使香港成為無限期政治辯論的戰場，以便衝擊基本法權威地位，引發社會分化與動盪。鑒於這些可能出現的情況，政府在三個月諮詢期後，應果斷將法律條文刊成藍紙草案，立即進入立法程序……

■宋小莊　法學博士

　自從香港特區前政務司司長陳方安生二○○二年十月二日應美國傳統基金會(Heritage Foundation)的邀請，在美國發表演說提出「如果政府同意以白紙草案方式在立法前進一步諮詢民意，大家都會更放心」後，香港部分傳媒開始轉向，似乎忘記了目前香港特區政府的正對諮詢內容徵求意見，而提前去關注三個月諮詢期過後是否進入立法程序的問題。連一向甚少共同發表政見的香港大律師公會和香港律師會也罕有地附和前政務司司長的意見，聯署致函律政司司長梁愛詩，要求政府三個月諮詢民意之後，再將法律條文以白紙草案的方式再作諮詢，而不直接以藍紙草案的方式進入立法程序，直接向香港特區政府施壓。到底藍白兩色草案有甚麼區別，不少關注時事的市民很想知道。筆者不揣愚昧說明一下。

白紙草案可以撤回

　不論是白紙草案，還是藍紙草案，都已經把法律條文起草完畢。白紙草案通常刊於香港特區憲報第五號法律副刊，藍紙草案則刊於香港特區憲報第三號法律副刊。二○○一年三月香港特區制定《行政長官選舉條例(草案)》就直接用藍紙草案，中間不經過諮詢文件作公眾諮詢，也不採用白紙草案再作公眾諮詢。該立法是《基本法》附件一第三項所要求「根據民主、開放的原則制定選舉法加以規定」的立法，用藍紙草案只發生如何修訂而不發生是否撤回的問題。但在香港回歸前，一九九六年十一月港英當局也曾試圖為《基本法》第二十三條立法，用的都是白紙草案，後來因為「民主派」嫌不夠「寬鬆」，親中愛國陣營又批評港英當局企圖越俎代庖而作罷。當時港英當局提出白紙草案恐怕旨在試探中方的反應和底線。

　白紙草案和藍紙草案的區別不在於紙張的顏色，而有其實質性區別。從立法學的角度，兩者似有以下區別：

藍紙草案顯示政府立法決心

　一、白紙草案雖已寫出法律條文，但仍屬公眾諮詢階段，其諮詢時間可長可短，未必提交立法會審議，即未進入立法階段。藍紙草案用藍紙印刷，表示已根據《立法會議事規則》第五十二條的規定刊行，日後會提交立法會審議。除非立法會主席根據上述議事規則第五十二(一)(a)條的規定指示在該案首讀前不須在憲報刊載。採用藍紙草案顯示了政府立法的決心，立法會隨後必須根據議事規則討論、修訂並表決通過該法律草案。

藍紙草案一般不能撤回

　二、白紙草案是可以撤回的，政府在接受公眾諮詢意見後，可以把意見吸納成為藍紙草案，也可以根據政府所「解讀」的「民意」決定不立法而不必以藍紙草案刊憲。但藍紙草案在一般情況下卻不能由政府撤回，而必須交由立法會審議，除非在立法會得不到多數票支持，否則必然通過成為香港特區法律的組成部分。

藍白草案戰場不同

　三、由於白紙草案和藍紙草案的上述特點，可以推知提出白紙草案恐是醉翁之意不在酒。藍紙草案的辯論戰場在立法會內部，公眾可以向立法會表達意見，但白紙草案的戰場卻在整個社會。在經過三個月的諮詢文件諮詢後，香港還有可能經受不定期或不限期的白紙草案的公眾諮詢；香港再次成為本港和世界媒體進行大規模論戰的戰場，可能使香港像近來美國由總統動員戰爭一樣，成為媒體主導的政治論戰的大都會，而忘記如何解決香港當前的經濟困境。

拖延立法影響基本法權威地位

　四、由於白紙草案具有上述特點，還可以推想，一九九○年四月通過並頒佈的《基本法》在經過七年的銜接期和五年的生效期後，她所要求的第二十三條的立法至今還無法確知是否需要立法，是否可能立法，而發生《基本法》第二十三條可立可不立、可早立可晚立、可這樣立可那樣立的問題。立法派和不立法派必將針鋒相對，各顯神通，爭取民意，無所不用其極。政府也可以因為被扭曲的「民意」取向繼續漠視國家安全而決定不立法。這樣必將影響《基本法》的權威性地位，使《基本法》喪失其作為全國性基本法律、作為香港特區法律和政策的基礎的作用和功能。

諮詢期滿應果斷刊成藍紙草案

　鑒於上述種種，筆者認為政府在三個月諮詢文件的諮詢期過後應當果斷地將法律條文刊成藍紙草案，立即進入立法程序，但為了避免引發不必要的社會動盪，提防別有用心的人們挑起事端，香港特區政府對《基本法》第二十三條所要求自行立法禁止的五種危害國家安全的行為以及兩種外國政團和本地政團的非法行為可以考慮區別處理如下：

具體區別處理建議

　一、對於《基本法》第二十三條所禁止的叛國罪和煽動叛亂罪，由於現行《刑事罪行條例》已有規定，可採用原來的規定，避免引用和參考其他普通法地區判例發生困難。

　二、對於《基本法》第二十三條所禁止的竊取國家機密罪，由於現行《官方機密條例》已有規定，亦可採用原來的規定，避免引用和參考其他普通法地區判例發生困難。

　三、對於《基本法》第二十三條所禁止的外國和本地政團的非法行為，《社團條例》的原有規定可以保留，但有些本地政團為規避《社團條例》而根據其他條例註冊，有關條例也要相應增訂《社團條例》的相同規定。

　四、上述香港原有法律的原有規定，全國人大常委會一九九七年二月二十三日作了專門處理的決定，並不抵觸《基本法》，香港特區政府只需要集中考慮按上述決定作出適當的替換和適應就可以了。

二十三條屬中央與特區關係

　五、對於香港特區法律中所沒有禁止的「分裂國家罪」和「顛覆中央政府罪」的內容，香港特區政府應當在充分諮詢香港各階層人士的意見後，按原計劃起草成有關的法律條文，以藍紙草案的方式進入立法程序。應當指出，《基本法》第二十三條條文列入第二章「中央和香港特區的關係」之中，不屬於香港特區自治範圍的條文。如香港特區因為這樣那樣的原因而遲遲不能立法，根據《基本法》第十八條第三款的規定，全國人大常委會在徵詢其所屬的香港基本法委員會和香港特區政府的意見後，把上述兩項禁止性罪名列入附件三。再根據第十八條第二款的規定，由香港特區在當地公佈或立法實施，以樹立《基本法》的權威性地位。

基本法對有關干擾已有預見

　《基本法》是集中體現全國人大和法學家多年智慧和心血的偉大法典。儘管有人批評《基本法》是妥協的產物，有這樣那樣的灰色地帶，但在深入研究憲法的人看來，她幾乎是完美的。有拉丁法諺稱：任何人不允許比法律更聰明（Neminem oportet legibus esse sapientiorem）（It is not permitted to be wiser than the laws），《基本法》是以當此而無愧色。對於《基本法》第二十三條自行立法可能遭遇到的本地或外國勢力的干擾和延誤，《基本法》不是沒有預見的。有問題就有解決問題的方法，而正確理解《基本法》本身就可以提供解決方法的鑰匙。