[2002-10-24] 論壇．問責制提高施政效能

　回歸後港人當家作主，對政府運作和政策制定越來越關注，主要官員問責制是適應社會發展和回應民情的產物，問責制落實權責合一，組成決策團隊，目標明確，可提高施政效能……

■譚耀宗　立法會議員

　《基本法》是一份充分體現「一國兩制」、「港人治港」的憲制性文件，每一項細節條文，都是經過長期及廣泛的諮詢而形成的。我有幸參與基本法的起草工作。由一九八五年七月一日的基本法起草委員會正式成立，至一九九○年二月十七日草委會第九次全體會議正式完成草擬工作，總共歷時四年八個月，而其中諮詢期長達四年半，這項憲制性文件充分反映了港人的要求，切實保障港人權益。《基本法》除了確保香港原有的社會及經濟制度不變，繼續奉行自由、開放和鼓勵公平競爭的市場經濟外，更為香港的繁榮穩定訂立憲制保障。

港人對中央信任不斷上升

　回歸以來，中央政府堅定地貫徹「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的方針。中央政府各部門、內地各省市以及各駐港機構都恪守《基本法》的規定，從不干預香港特區高度自治範疇內的事務。再加上中央政府對特區政府提出的刺激經濟建議積極地進行配合，例如放寬內地居民來港旅遊，促進香港旅遊業等，香港市民對中國政府的信任不斷地穩步上升，對中國的認同也一年比一年高。最近港大民意調查就顯示，愈來愈多香港居民認同「中國人」的身份，比例由五年前的百分之三十八上升至現時的百分之四十八。

　回歸後香港由香港居民自行管理，乃一不爭的事實，這也是《基本法》「港人治港」原則的體現。但是不能否認的是，《基本法》的實施是一種創舉，這在世界上都是沒有先例的。「港人治港」必須靠香港人自己不斷地面對挑戰，不斷地完善政府管治制度。

改革「鐵飯碗」制度

　隨著香港回歸祖國，香港市民自己當家作主，對政府運作和政策制定越來越關注，另一方面，立法會全部議席都由選舉產生，而新聞界也更加進取和尖銳，因此政府政策受到更大的公眾監察，主要官員除了履行法定的職責之外，還必須從事或兼顧更多的政治游說及政策工作。但是，現在的行政制度所要求公務員擔當的傳統角色，卻與社會的要求產生很大的矛盾。中大亞太研究所一九九九年所作的調查發現，多達百分之八十二點三的人同意這樣的一個觀點：「香港政府的高官不應該有『鐵飯碗』的保障，他們如果失職的話就應該下台。」

　特區政府的運作和架構經歷五年的實踐，顯然有需要調整及加以完善，從而追上社會的發展，回應市民日漸提高的期望和要求。特區政府在符合《基本法》的規定下，實行「主要官員問責制」，無疑是一個強化政府的政治領導能力、提高施政效能，並提升香港居民以及國際社會對「港人治港」的信心的一個有力措施。

問責制落實權責合一

　「主要官員問責制」將政府最高層的官員，包括政務司司長、財政司司長和律政司司長，以及所有政策局局長，全部列入「問責制」範圍。在任期之內，他們各自負責指定的政策範疇，統領所轄部門的工作，制定政策、解釋政策，為政策作推介，爭取立法會和市民大眾的支持，並且為其政策的成敗直接向行政長官負責，以及通過行政長官的領導，履行對市民的責任。主要官員全部作為行政會議的成員，直接參與制定政府的整體政策，決定政策推行的優先次序，協調跨部門的工作事項，使到施政能夠更快捷、更全面回應社會的訴求和切合市民的需要。而為了配合問責制的實施，原有的十六個政策局亦會合併為十一個政策局，加強不同部門的協調。

　引入「主要官員問責制」，是在《基本法》的框架下，通過政府架構重整，急市民所急，加快行政步伐，加強政府對民意的掌握。新制度下的主要官員，直接參與各項政策的最後決定，他們除了要匯報工作及回答質詢這些行政責任之外，還必須履行回應訴求及承擔後果的政治責任，必須為自己管轄範疇的施政成敗負上政治責任，真正做到權責的合一。

提高施政效能

　實施主要官員問責制，還能夠提高政府施政的效能，更好地為市民服務。一九九五年二月政府向立法局作了一個題為「香港政府服務市民」的簡報，提出港府服務市民的四項基本原則：向市民負責、量入為出、有效管理改善服務，以及培養服務精神。自此，「計劃管理」模式成為公共行政改革的方向，這種模式強調管理和財政效率，注重確立及達至目標，過去幾年在提高部門工作效率及建立服務文化方面取得極大的進展。但是，公共服務不單止要有效率，更重要的是要有效能，可以符合社會及公眾的需求。單純注重部門內目標的設定及效率的提高，而忽略施政的效果以及對社會的影響，政府的政策便不能達到維護公眾利益，促進社會整體的福祉的最終目的。引入主要官員問責制，就是在保證《基本法》所規定的「行政主導」的原則下，提高政策制定的實力。

　「主要官員問責制」符合《基本法》的規定，是「港人治港」的進一步體現，基本法內有關政治體制的條文所規定的制衡安排，包括對行政長官、對行政機關的制衡，完全沒有因為實行問責制而有所減少，立法會會繼續扮演制衡政府的獨特和重要的角色。

決策團隊　目標明確

　《基本法》的落實，是必須靠我們每一個人的投入和支持的。「主要官員問責制」將會為特區政府的施政帶來更新的面貌：問責官員要承擔責任，要重視民意，更要體察民情和勇於面對市民大眾，以政績表現贏取市民大眾的信任和支持。特區政府將因此變得更加開放，更直接聽到市民的聲音，更能夠及時回應市民的訴求，建立更有民意基礎的政府。而通過問責制組成的特區政府決策團隊，施政目標更明確，方向更一致，在推動政策時更加善用資源，更顧及優先次序，因而特區政府將更有效率和更負責任地為市民大眾服務。我們亦會因此對「港人治港」更加自豪。

　（本文是譚耀宗先生在本報「基本法實施五周年」研討會上的發言稿）