[2002-10-31] 論壇．自行立法體現中央高度信任

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　絕大部分市民支持基本法第二十三條立法。圖為保安局局長葉劉淑儀向工聯會會員解釋二十三條立法，獲得熱烈反應和支持。

　中央在基本法中明確授權由特區「自行立法」，禁止危害國家安全和統一的行為，這是考慮到「一國兩制」下兩地實行不同的法律，且充分體現了中央對特區和港人的高度信任。需要特別指出的是，就二十三條這樣事關國家安全的立法，是極不適合採用「白紙草案」形式諮詢的，「白紙草案」只會向社會傳達錯誤信息……

■法言

　按照基本法的精神，禁止危害國家安全行為立法涉及中央與特區關係的問題，中央是完全有權將我國《刑法》、《國家安全法》等全國性法律直接適用於香港特區的。實際上，香港回歸前，英國政府也是直接將英國有關維護國家安全的法律適用於香港，或將英國有關法律在香港本地化使香港間接適用英國有關法律的。但是，中央並沒有這麼做，而是作出一項特殊安排，在基本法中明確授權由特區「自行立法」禁止危害國家安全和統一的行為。這是為什麼呢？

考慮到香港實際情況

　這主要是考慮到香港實行「一國兩制」方針，兩地實行不同的法律制度的實際情況。根據基本法，回歸後香港原有法律，包括普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除與基本法相抵觸或經特區立法機關作出修改者外，予以保留。原在香港實行的司法體制，除因設立特區終審法院而產生的變化外，也予以保留。據此，香港特區仍是普通法適用地區，這與內地實行的社會主義法制在性質上有很大不同。授權特區「自行立法」，便於與香港現行普通法法制相銜接，所形成的法律條款也方便具體的司法實踐，便於特區法院根據普通法的制度和原則對觸犯二十三條立法所訂罪行的案件實施審判。

充分體現中央對港人信任

　授權特區「自行立法」，不僅充分體現了我國政府貫徹「一國兩制」方針的堅定信心和決心，更充分體現了中央對特區和港人的高度信任。正如錢其琛副總理所指出，授權特區「自行立法」，「是對港人的高度信任。充分相信絕大多數港人能夠以國家的主人翁精神，自覺維護國家的安全和統一。」

　授權特區自行立法，就是授權香港特區以基本法為依據，按照自己的立法程序和方式，從香港的實際情況出發，以條例的形式，自主對基本法第二十三條禁止的七種危害國家安全的行為作出規定。

不適合採白紙草案

　按照香港特區的立法程序，涉及公共政策的法案，一般由政府提出。條例的制定大體要經過以下幾個階段：第一，就立法徵詢公眾意見。主要有兩種形式：一是採用立法建議諮詢文件形式徵詢公眾意見。此程序一般適用於對社會有長遠影響的立法，不是每項立法的必經程序；二是採用條例草案擬稿的形式徵詢公眾意見。一般刊登在特區政府《憲報》第五號法律副刊，又稱「白紙草案」。其中最通常的做法，是提出立法建議諮詢文件。日前特區政府公佈的《實施基本法第二十三條諮詢文件》就屬於這種形式。「白紙草案」一般刊登於特區政府《憲報》第五號法律副刊，只適用於極少數既無迫切性、而政府亦無既定立場的立法。公佈「白紙草案」，旨在試探社會反應，可以隨時撤回。需要特別指出的是，就二十三條這樣事關國家主權、統一、領土完整和安全的立法，是極不適合採用「白紙草案」形式諮詢的，否則只會向社會傳達錯誤信息，令人以為此項立法既非必要，也不迫切。至於在提出立法建議諮詢文件後再公佈「白紙草案」諮詢，更是非常罕見的做法。第二，特區政府提出條例草案，並提交立法會。該條例草案一般刊登在特區政府《憲報》第三號法律副刊，稱「藍紙草案」。第三，立法會三讀審議、通過條例草案。其中，二讀審議是關鍵。一些重要法案，往往要經過法案委員會審議、全體委員會審議、並向立法會提交報告。第四，行政長官簽署和公佈條例，一般在特區政府《憲報》第一號法律副刊上公佈。第五，特區政府向全國人大常委會報請備案。

與中央交換意見合情合理

　需要指出的是，授權特區「自行立法」不等於不能與中央就某些原則問題交換意見。因為基本法第二十三條是屬於中央與特區關係的條款，根據基本法第十七條，全國人大常委會對特區制定的法律有備案審查權，如認為特區制定的法律與基本法有關中央管理的事務或者中央與特區關係的條款相抵觸，有權發回。有關法律一經發回，立即失效。據此，特區政府如認為有需要與中央交換意見，也是合情合理的，完全符合基本法上述有關規定的精神。