[2002-11-23] 諮詢期滿應採用藍紙草案
二十三條立法涉及國家安全，諮詢對象是公眾，所以第一階段採用諮詢文件方式向大眾諮詢，是合適的做法。諮詢期滿之後，政府應採用藍紙草案刊憲，並提交立法會審議，立即進入立法程序，在本立法年度完成立法。
■黃乾亨 資深執業律師
按照香港的立法程序，涉及公共政策的法案，一般由政府提出。條例的制定大體要經過以下幾個階段：
條例制定的幾個階段
第一，就立法徵詢公眾意見。主要有兩種形式：一是採用立法建議諮詢文件形式徵詢公眾意見。此程序一般適用於對社會有長遠影響的立法，不是每項立法的必經程序；二是採用條例草擬稿的形式徵詢公眾意見。一般刊登在特區政府《憲報》第五號法律副刊，又稱「白紙草案」。其中最通常的做法，是提出立法建議諮詢文件。日前特區政府公布的《實施基本法第二十三條諮詢文件》就屬於這種形式。「白紙草案」一般刊登於特區政府《憲報》第五號法律副刊，通常適用於既無迫切性、而政府亦無既定立場的立法。
第二，特區政府提出條例草案，並提交立法會。該條例草案刊登在特區政府《憲報》第三號法律副刊，稱「藍紙草案」。
第三，立法會三讀審議、通過條例草案。其中，二讀審議是關鍵。一些重要法案，往往要經過法案委員會審議、全體委員會審議、並向立法會提交報告。
第四，行政長官簽署和公布條例，一般在特區政府《憲報》第一號法律副刊上公布。
第五，特區政府向全國人大常委會報請備案。
究竟白紙草案與藍紙草案有什麼相同及不同之處？
白紙草案和藍紙草案的相同之處是：二者所刊載的都是艱深、晦澀的法律條文，有些法律名詞和用語一般市民根本看不懂，只有受過專業訓練的律師或議員才明白這些名詞背後的法律涵義。
藍紙草案不能撤回
藍紙草案與白紙草案的不同之處在於：藍紙草案用藍紙印刷，表示已根據《立法會議事規則》第五十二條「法案的提交及刊登」的規定刊行，日後會提交立法會審議。除非立法會主席根據上述議事規則第五十二（la）條的規定指示在該案首讀之前不須在憲報刊登。藍紙草案是政府決心要立法的法案，一經提交立法會，就進入立法程序，由立法會的委員會辯論，法案必須要在該立法年度完成立法程序。例如二○○一年三月香港制定《行政長官選舉條例（草案）》就直接用藍紙草案，中間不經過諮詢文件作公眾諮詢，也不採用白紙草案再作公眾諮詢。理由是該立法是《基本法》附件一第三項所要求「根據民主、開放的原則制定選舉法加以規定」的立法，用藍紙草案只發生如何修訂而不發生是否撤回的問題。
白紙草案可不立法
但白紙草案雖已寫出法律條文，但仍屬公眾諮詢階段，其諮詢時間可長可短，未必提交立法會審議，即未進入立法階段。白紙草案一般是政府企圖試探公眾的意見，又不迫切立法的法案。政府對這個問題沒有固定的立場，既可以立法，又可以不立法，沒有什麼迫切性，而且採用白紙條例草案的立法建議可以不予進行，沒有完成立法的期限。例如香港以往曾經提出過《城市規劃條例（草案）》的白紙草案，結果一拖便拖了十年。又如一九九六年港英政府曾經提出過《刑事罪行（修訂）條例》（草案），計劃搶閘為《基本法》第二十三條立法，由於當時港英政府心裏沒有數，所以使用白紙草案形式試探一下香港民意和中國政府的反應，結果是遇到激烈反對，最後在公布白紙草案後，沒有進一步落實立法進程。
諮詢文件方式適合
涉及國家安危和社會公眾利益的重大問題的立法，諮詢對象是公眾，所以第一階段採用藍皮書即諮詢文件的方式向市民大眾諮詢是合適的做法。到了第二個階段，即待草擬好具體細節條文提交立法會時，再向議員和公眾諮詢。在立法會的委員會審議階段，草案條文仍可吸納民意作出修訂。
確保長治久安
國家安全，匹夫有責。落實《基本法》第二十三條的立法，是全面落實《基本法》的重要舉措，是確保國家及香港長治久安的需要。董特首在立法會答問上，曾明確表示：「特區政府提出的建議，是絕對不會減少香港市民現有所享有的自由和人權，亦絕對不會影響我們現有的生活方式」。故此，我相信只要市民理性討論，是可以達到既維護香港的自由與人權，又維護國家統一與安全的立法目標。
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