[2002-12-07] 論壇．立法建議大致符合《約翰內斯堡原則》

　實施基本法第二十三條的建議，與《約翰內斯堡原則》大部分相符。然而，香港並沒有任何法律責任遵守這些原則，而這些原則亦非其他國家訂立法例時採用的標準。

■區義國 法律政策專員

　政府在擬備如何實施基本法第二十三條的建議時，致力令建議符合《公民權利和政治權利國際公約》所訂明的人權保障。這是《基本法》的規定。

　2.有些評論者提出，建議只符合人權規定並不足夠，我們的法律也必須遵從《約翰內斯堡原則》。然而，他們未能指出(可能除了秘魯之外)有哪些其他司法管轄區或國家已採納有關準則，或所定的法律完全符合這套原則。

　3.《約翰內斯堡原則》共有25項原則。這套原則是關於以國家安全為理由而限制言論自由和獲取資料的重要參考材料。大致來說，實施基本法第二十三條的建議，與《約翰內斯堡原則》大部分相符。

　4.例如第七項原則臚列出一些不應視為對國家安全構成威脅的受保護言論，包括主張以非暴力方法改變政府政策或改變政府的言論；對民族、國家或其標誌，對政府、其代理機構或公職人員，或對外國的批評或侮辱等言論。實施基本法第二十三條的建議，並不是要禁制這類形式的言論。

　5.有兩個範疇由於會直接影響發表自由和資訊自由，所以特別與《約翰內斯堡原則》有關，分別是煽動叛亂罪和竊取國家機密。

煽動叛亂

　6.建議新訂的煽動叛亂罪，將較現有罪行的定義大幅收窄，而現有的罪行將予廢除。根據新訂的罪行，任何人只會因為作出下列行為而干犯罪行——

　(1)煽動他人干犯叛國、分裂國家或顛覆罪；或

　(2)煽動他人製造嚴重危害國家或香港特區穩定的暴力事件或公眾騷亂。

　7.有關煽動他人製造嚴重危害國家穩定的暴力事件或公眾騷亂的罪行，似乎得到第一項及第二項原則所支持。其真正目的和可顯示的效果，是要保障中華人民共和國的存在及其領土完整，免受使用或威脅使用武力的危害，或保障其對付使用武力或威脅使用武力者的能力。再者，建議煽動叛亂罪的第二部分，也是維護公共秩序所必需的，與原則並無不符之處。

　8.有關煽動他人干犯叛國、分裂國家或顛覆罪的第一部分明顯與國家安全有關。有論者認為該建議罪行不符合第六項原則。叛國罪中涉及言論自由的範疇亦可引來相類似的評論。

　9.第六項原則說，政府只可以在證明有下述情況存在，言論才可以被視為危及國家安全而予以懲罰。這些情況包括－

　(1)言論有意引發即時暴力；

　(2)言論有可能引發即時暴力；以及

　(3)有關言論與暴力事件或可能發生的暴力兩者之間有直接和即時的連繫。

　第六項原則看來是不必要的狹隘。

　10.首先，在許多情況下，禁制煽動他人進行非暴力行為是符合國際人權標準，且是恰當的。

　11.可能會威脅國家安全合法利益的非暴力行為例子包括——

　(1)使國防電腦系統癱瘓。

　(2)使用生化武器。

　(3)戰事期間為敵國作廣播宣傳。

　將這些行為刑事化並無不妥之處，煽動這些行為的人，也應負上刑事責任。但這似乎為第六項原則所不容。

　12.其次，第六項原則訂明，除非煽動者的動機是煽動別人即時使用暴力，否則不應視為威脅國家安全而予以懲處。

　13.但若某人故意促使他人干犯暴力罪行，是否還有理由需要區別這些暴力行為是即時還是日後進行的呢？香港有關煽惑的一般法律，並無這方面的區分。我若煽惑他人謀殺別人，無論我促使他即時進行，或在數個星期後進行，都是犯了罪。

　14.對於即時暴力驗證，我有以下三方面的關注事項——

　(1)此驗證有違香港刑事法律的一般原則；

　(2)因為「即時」的概念模糊，此驗證會令嚴重罪行極不清楚；以及

　(3)最重要者，此驗證似乎不合邏輯。

　15.某恐怖組織煽惑他人以導彈和其他武器武裝自己，以準備於未來(例如六個月內)進行一場分裂國家的戰事，該國難道不可合法地禁制這個組織嗎？

　16.「即時暴力行為」驗證看來會使國家無力對付這些威脅。

　17.第三，第六項原則說，若煽動可能引發暴力，犯者才會被懲處。如某人意圖煽動引發暴力，對象不論是個人或國家，他已作出不可接受的行為。法律可合法地懲處這類行為，而不論有關行為是否有成功機會，情況與懲處一些未遂罪行一樣，那些罪行也可能沒有成功的機會。

　18.我非常尊重草擬第六項原則的人士。這項原則用意雖好，即試圖減少對發表自由的限制，但這做法不是在所有情況下都會有恰當的結果。就這些情況而言，法庭就《公民權利和政治權利國際公約》和《歐洲人權公約》引用平衡對立權益的不設定論驗證會更為適合。

　19.建議的叛國罪及煽動叛亂罪都涉及國家安全與言論及資訊自由的對立權益。如果有人以公正開明的態度衡量這些對立權益，他會否覺得有關建議是正確合理?

　20.建議刑事化下列行為，即——

　(1)鼓動外國人入侵中國；

　(2)以任何方式協助與中國交戰的公敵；

　(3)煽動他人干犯叛國、分裂國家或顛覆的罪行；以及

　(4)煽動他人製造嚴重危害國家穩定的暴力事件或公眾騷亂，

　是基於國家安全為理由的合理限制。即使建議未必在所有情況下都會符合第六項原則，但這不會妨礙法院確認上述罪行與《基本法》或《公民權利和政治權利國際公約》相符。這亦不構成不就建議罪行立法的有效理由。

竊取國家機密

　21.《約翰內斯堡原則》第十二項原則說：「國家不得絕對禁止所有與國家安全有關的資料的接觸，但必須透過法律訂明哪些屬具體及涵蓋範圍狹窄的資料，即哪些為保障國家安全的合法利益而必須加以保密的資料。」

　22.有關非法披露國家機密的建議符合這項原則，具體訂明了受保護的資料類別，而且涵蓋範圍狹窄。

　23.與國家安全有關的兩類資料為保安及情報資料和防務資料。這類資料已受現行法律保護，以防止非法披露，因此，我們不建議將保護範圍擴大，例如涵蓋經濟資料。

　24.第十五項原則第一部分說，如披露的資料對國家安全的合法利益並無造成實際損害，也不可能造成損害，任何人披露有關資料，都不得以國家安全理由受到懲處。

　25.就非法披露受保護資料而言，我們的建議是，當有關披露根據現行法例所訂明的情況是具損害性時，或可能具損害性時，方屬違法。這建議完全符合第十五項原則第一部分，但以下情況除外。

　26.這個例外情況涉及保安和情報部門成員非法披露保安或情報資料。這不符合第十五項原則第一部分，不過，英國上議院最近議決這類禁制符合英國的《人權法令》。

　27.第十五項原則第二部分說，任何人若披露資料，而讓公眾得悉該等資料的利益大於披露造成的損害，便不得以國家安全理由將其懲處。第十六項原則就公職人員披露資料，也作出了類似的界定。

　28.我們的現行法例及諮詢文件的建議都沒有引入上述原則。

　29.我們的法例是以《1989年英國官方保密法令》為藍本。英國政府擬備法令時，曾考慮應否加入公眾利益為抗辯理由，但最後基於兩個原因否決這做法。第一：改革法例的主要目的是務求法律條文及其應用盡量清晰。容許以公眾利益作為一般免責辯護，便無法達到此清晰的目標。第二：法令的原意是作出披露明顯違反公眾利益，才使用刑事懲處。我們認為，任何人均不得純粹以公眾目的作為一般理由而披露他所知道的可能會導致人命傷亡的資料。

　30.《1998年英國人權法令》制定後，英國的被告人(香港亦然)可就某些刑事罪行是否違反受保障的權利作出挑戰。有人質疑，未經授權披露資料的罪行，是否符合發表自由的保障。這類關注的主要集中點，是有些人認為有必要容許「熱心揭發劣行的人」以公眾利益為理由，揭露公營機構的不當行為。

　31.對於上述關注，英國上議院在近期的Shayler一案的裁決中作出了回應。上議院裁定有關罪行符合《人權法令》的規定。法院認為法例已為在恰當的情況下為揭露失當事宜的人士提供足夠的保障。

結論

　32.本文旨在闡釋現行建議符合《約翰內斯堡原則》的程度。政府可能會根據所接獲有關各項建議的意見，進一步研究其中的一些建議。無論如何，現時的建議符合大部分的原則。

　33.《約翰內斯堡原則》清晰地定下一套可以衡量各項建議的有用基準。然而，香港並沒有任何法律責任遵守這些原則，而這些原則亦非其他國家訂立法例時採用的標準。只要我們的法例符合《基本法》和《公民權利和政治權利國際公約》，如何在保護國家安全與言論及資訊自由之間求取平衡的問題，得由香港市民及其立法機構決定。