[2002-12-17] 論壇．二十三條立法不應政治化

　就基本法廿三條立法本是理所當然的問題，為何香港社會有些人總是要「法律問題政治化」，「政治問題法律化」？把廿三條的立法問題完全政治化，這是大錯特錯的。

■施維法　法律學者

　香港有些法學者建議在司法管轄權的問題上，把香港從中國領域的定義上割出去，即在內地行使其法律主權時，其司法管轄權不包括香港，亦有些法學者直接主張「一國兩制，兩個法律主權」，甚至「名為一國、實為兩國」，及把「高度自治」視為「完全自治」等觀念來處理中央與香港的關係。這是完全錯誤的。

不應有兩個法律主權

　這些提法都是違背了中國一直以來草擬基本法的最重要原則，即「一國兩制」原則。

　基本法起草是基於三大原則：即主權原則、自治原則和維持現狀原則，所謂「一國兩制」是在「一國」的前提下實施「兩制」，對於內地來說，主權原則是不能侵犯的。

　台灣與大陸談判兩岸法律關係，一直希望強調以兩個「法律主權」來處理兩岸關係，但這個提法並不為大陸所接受，因為所謂「法律主權」，背後其實是兩個政治實體。

　香港與中央的法律關係，可以用區際法律關係去處理，根據基本法第二條，香港享有獨立的立法權、行政管理權、司法審判權及終審權，但這並不等同於兩個「法律主權」，更不能說「名為一國，實為兩國」。

基本法最終解釋權在中央

　基本法第十九條規定得很清楚，「國防、外交等國家行為」是不屬於特區法院的管轄權範圍內，一五八條第一段亦明文規定基本法的最終解釋權在全國人大常委；一五八條第三段亦說明，在與中央政府責任有關或涉及中央與地方關係的終審判決時，終審法院應請全國人大常委會對有關條款作出解釋；還有，基本法第十八條第四段更提及，在緊急狀態及戰爭、動亂時期，中央政府是有權宣布有關全國性法律適用於香港，而這部分的全國性法律，則不單單是附件三所說的，因此，在基本法的有關規定中，中央對香港仍然享有「法律主權」，只是在「一國兩制」的原則下，完全屬於「兩制」的管轄權給特區管理，但這並不表示中央放棄管理屬於「一國」的部分。

　因此，以「名為一國、實為兩國」或以「兩個法律主權」來形容現時中央與香港的關係是不正確的。

必須有國家觀念

　「一國兩制」要和諧發展，成為互利的關係，必須在一個互相理解及互相尊重的基礎下進行。中央與香港確實在實行兩個完全不同的法律制度，以不同的「法域」去形容現有的關係是可行的，但在行使「法律主權」的問題上，「法域」絕對不能等同「領域」其是在戰爭狀態下及牽涉到國際外交等國家決定上，中央的法律主權是包括香港特區的。這是香港作為特區必須面對的事實。但這並不是說特區的「兩制」並不存在，只是特區與中央的司法協助關係必須有一國家的觀念，不能只講「兩制」，不講「一國」。在特區立廿三條法例時，須引入中央與地方的關係作考慮；而香港及澳門之間的司法協助，則可以平等的區際司法協助關係來解決。

不容外國勢力干預

　基本法第廿三條立法體現「一國兩制」。在牽涉國家安全的立法問題上，特區應「自行立法」其實已顯示中央願意在這個本應屬於「一國」範圍的法律授予香港特區自行制訂，而經香港立法會制訂的法律便成為當地法律，解釋權可以在特區法院。相信這已是中央在考慮「一國兩制」的實踐上一個很大的包容。故此，在處理中央與地方的問題上必須分清什麼範圍屬「一國」，什麼範圍屬「兩制」。香港如何選立法會議員、公務員是否應該減薪等屬「兩制」問題，中央不應干預，但是「國家安全」、全國性法律在香港適用問題、全國人大如何運作等均屬「一國」範圍，在這個前提下，香港應自行立法、提出方案。在香港內部進行討論，甚至激烈的討論都是容許的。可是在如何保護國家安全的問題上，最大的忌諱是邀請國際力量參與，甚至有外國政府代表指指點點，中國人的忌諱，也是政治上的忌諱，這些對中國國情不了解，對中國沒有信任，甚至到外國邀請別國來干預中國在「一國兩制」下讓香港「自行立法」的舉動，只會使更多願意看到廿三條立法更開放的人士反感，從而使整個廿三條立法的過程更加政治化，這並不是香港人的福祉。