[2003-02-08] 基本法二十三條立法70問

　編者按：《基本法二十三條立法70問》，是民主建港聯盟邀請法律專家撰寫的一本小冊子，採用問答形式，深入淺出，讓市民對國家安全和《基本法》第二十三條有更清晰的了解，在此基礎上向政府提出具體意見，使法例更切合香港特區的環境和需要。

　這本小冊子在去年十二月初版，迅即得到社會各界關心《基本法》二十三條立法的人士踴躍索取。由於刊印數量有限，很多市民提出再版的要求。新版小冊子根據政府對實施《基本法》第二十三條立法建議的進一步解釋，邀請法律專家作出修訂。此外，還增加了第二十三條立法建議與本港現行有關法律，以及英國、美國、新加坡、加拿大等普通法適用國家有關法律的比較，遂使內容更為完備。由於第二十三條法案預計在今年二月刊憲，本報特予連續轉載，以讓市民更清晰地了解這項立法的必要性。

　5、「白紙草案」與「藍紙草案」有何區別？為什麼沒有必要再以「白紙草案」作公眾諮詢？

　「白紙草案」與「藍紙草案」都是寫成法律條文的法律草案。二者的不同之處在於：

　一是「白紙草案」刊登在政府《憲報》第5號法律副刊，以條例草案擬稿的形式諮詢公眾意見，不是立法的必經程序。「藍紙草案」則刊登於政府《憲報》第3號法律副刊，以條例草案的形式提交立法會審議，是立法的必經程序。「白紙草案」與「藍紙草案」的主要分別，在於前者只屬於立法諮詢文件，而後者則是正式立法文件。

　二是「白紙草案」通常用在一些無迫切性的立法事務上，政府對這項立法沒有既定的立場，既可立法，也可不立法。而「藍紙草案」則是政府有既定的立法計劃後，就有立法迫切性的事項提出的法律草案。

　三是「白紙草案」沒有立法期限的限制，可讓公眾沒完沒了地討論，從而無限期拖延立法。「白紙草案」往往旨在試探社會反應，可以隨時撤回。而「藍紙草案」一旦提出，通常要在本立法年度內完成法律草案的審議工作，完成立法程序。例如，香港《城市規劃條例》的「白紙草案」，就拖了10年之久都未進入立法程序。

　基本法第23條明確規定特區應就此立法，不存在可立可不立的問題。而且，香港回歸已經五年多了，立法有其迫切性。因此，「白紙草案」根本不適用23條立法的情況，否則只會向社會傳達錯誤信息，令人以為此項立法既非必要，也不迫切。去年9月24日，特區政府為了充分聽取公眾意見，發表了《實施〈基本法〉第二十三條諮詢文件》，就是採取了香港以往在重大立法中最通常的做法，即先通過諮詢文件（也稱「綠皮書」），以非法律語言提出立法建議，徵求公眾意見。今年1月28日，特區政府公布了諮詢結果，並發表《實施〈基本法〉第二十三條前瞻》，對政府所提立法建議的一些內容作了更明確、清晰的表達。並表示，「經過廣泛徵詢公眾意見後，特區政府將草擬一份清晰、明確的法律草案（即藍紙草案），盡快提交立法會審議。」

　事實證明，用諮詢文件方式向普通百姓徵求意見，與用「白紙草案」諮詢的效果幾乎相同，而且更容易讓普通百姓了解政府立法建議的內容。因為諮詢文件用非法律語言寫成，普通百姓更易了解其中的內容，而「白紙草案」是用法律語言寫成的法律條文，未經專門法律訓練的普通百姓是難以理解其所使用的大量艱深、晦澀的法律概念和用語的。最重要的是，「藍紙草案」也完全可以起到「白紙草案」公佈具體條文的功能。

　實際上，香港社會各界大多數社團和人士均認為，政府推出諮詢文件諮詢公眾意見是合適的做法，而三個月的諮詢期也完全足夠，根本毋須再推出「白紙草案」諮詢。香港一些資深法律界人士也曾公開表示，只要有充分的時間討論「藍紙草案」的具體條文，可以接受不以「白紙草案」諮詢。由此看來，所謂「白紙草案」的要求不僅不符合基本法的精神，亦不合情理，完全沒有必要。在23條立法問題上提出「白紙草案」，純屬節外生枝，目的無非是企圖無限期拖延立法，本質還是反對立法。

　特別需要指出的是，公佈「白紙草案」諮詢，絕不是慣常的做法，更不是立法的一般程序。據統計，自1986年至2001年間，香港共通過1400條法例，其中採用「白紙草案」諮詢者只有18條。而自1971年以來，至今總共也才有22條法例採用過「白紙草案」諮詢。至於在提出立法建議諮詢文件諮詢公眾意見後再公佈「白紙草案」諮詢者，1986年至今也只有一例，實屬極為罕見的做法。

　6、香港特區的立法程序是怎樣的？在立法會審議23條法案過程中，市民是否可以繼續發表意見？

　特區政府提出條例草案，經行政會議討論後，刊登在特區政府《憲報》第3號法律副刊（稱「藍紙草案」），即標誌進入立法程序。「藍紙草案」刊憲後，將提交立法會審議、通過。法案經立法會表決通過後，須由行政長官簽署，並在特區政府《憲報》第1號法律副刊上公佈。然後由特區政府報全國人大常委會備案。

　立法會審議、通過政府法案的主要程序為：

　第一，一讀和二讀中止，轉入法案委員會審議。法案委員會至少由3人組成，除立法會主席外，所有議員均可參加，並互選產生該委員會的主席、副主席。主席可決定法案委員會舉行會議的日期、時間和地點。法案委員會會議一般必須公開舉行，並可邀請有關的政府官員到會回答議員質詢，也可邀請市民（包括團體和個人）出席法案委員會會議，表達意見。

　第二，恢復「二讀」和全體委員會審議。立法會收到法案委員會審議法案的報告後，即可恢復二讀程序。全體議員將對政府二讀動議進行辯論和表決。表決通過二讀動議後，法案將轉交全體委員會審議。全體委員會的組成與立法會完全相同，其主席也是立法會主席。在這一階段，議員可以對政府法案提出修正案，政府也可對原法案作出修訂。

　第三，「三讀」辯論和表決。立法會收到全體委員會審議法案的報告後，即可進入三讀程序。全體議員須在立法會大會上對政府法案進行辯論，並對政府法案和議員修正案進行表決。一般是先表決議員修正案，再表決政府法案。對議員修正案，要分組點票。即功能團體選舉產生的議員和分區直接選舉、選舉委員會選舉產生的議員兩部分出席大會的議員，各自都過半數票贊成才為通過。對政府法案，不須分組點票，出席大會的全體議員中過半數票贊成即為通過。

　以上可見，政府法案進入立法程序後，絕非不能再聽取公眾意見，更不是不能再作修改。比如在法案委員會審議階段，廣大市民均可報名參加法案委員會審議法案的各種會議，直接對政府法案提出意見。也可以通過立法會議員提出意見。又如在全體委員會審議階段，政府還會根據社會各界提出的意見，對最後交付立法會表決的法案文本作出修訂，而立法會議員也可以對政府法案提出修正案。此外，立法會對政府法案的審議，都是公開進行的。一些重要法案的審議，往往受到香港市民和傳媒的廣泛關注。廣大市民既可親臨現場，亦可通過傳媒所作廣泛、詳細的報道，全面了解政府和議員對法案的觀點，也可透過各種形式影響立法會議員在法案辯論和表決中的立場。正如行政長官董建華在他第二任的第一份施政報告鄭重承諾的，「政府一定會以充分開放、開明的態度，完全公開的立法程序來完成」23條立法工作。

　7、特區政府就23條立法的原則問題與中央交換意見，是否違反基本法？

　特區政府官員表示，特區政府曾就23條立法的原則問題，與中央交換意見。有人質疑，這是自毀「兩制」長城。應當說，這種質疑是沒有根據的。眾所周知，基本法第23條是屬於第二章中央與特區關係的一項條款。由於國家安全屬於中央管理的事務，特區在自行立法維護國家安全的過程中，如認為有需要與中央交換意見，也是合情合理的。根本無損其自行立法的權力，完全符合基本法有關規定的精神。

　8、23條立法應遵循什麼原則？

　第一，必須全面涵蓋基本法第23條規定的七種禁止行為。一是不能減少罪種。基本法第23條明確規定香港特區應自行立法禁止分裂國家與顛覆等危害國家主權、領土完整、統一和安全的七種犯罪行為。因此，儘管香港現行成文法和普通法中均沒有單獨的分裂國家罪和顛覆罪的罪名，有關立法也必須以基本法第23條為依據，專門就這兩項罪名作出規定。二是不應擴大立法覆蓋面。基本法第23條旨在維護國家主權、領土完整、統一和安全，有關立法不應涵蓋與危害國家安全無關的一般刑事犯罪。

　第二，必須切實滿足在香港維護國家主權、領土完整、統一和安全的需要。香港特區自行立法實施基本法第23條，既要為懲治危害國家安全和統一的各種犯罪提供法律依據，也要為香港社會遵守基本法第23條提供行為規範。也就是說，這項立法是要使大家明白，哪些事可以做，哪些事不能做，任何人都不能觸犯這條法律界限。

　第三，必須適當維護基本法所保障的香港居民的權利和自由。一是基本法第三章充分保障香港居民所享有的、包括言論、新聞、出版、結社、集會、遊行、示威等在內的各項權利和自由。23條立法作為落實基本法的一項本地立法，當然不會抵觸基本法。這兩者之間並無矛盾。二是立法應符合《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用於香港的規定。這也是基本法第39條明確規定的。（未完待續）