[2004-01-17] 政制發展必須遵循《基本法》

顧敏康 城大法學院

　繼《基本法》第23條討論後，對第45條以及其他條款的討論再次成為香港的熱點。筆者認為：無論是政府發表的政制檢討諮詢文件，還是其他團體或個人發表的意見，都必須圍繞《基本法》的有關規定進行，否則，所進行的討論就會偏離主題，而受不同政治取向或立場的左右。為此，筆者圍繞《基本法》的有關規定，闡述以下兩個基本觀點：

修改附件不同修改《基本法》

　首先，我們必須看到，香港特區行政長官的產生是由《基本法》第45條規定的；但是，行政長官產生的具體辦法是由《基本法》附件一規定的。附件一第7條明確規定：「2007年以後各行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准。」可見，雖然附件一可被視為《基本法》的一部分，但是，其修改的程序與修改《基本法》本身的程序是不同的。關於這一點，本人完全同意蕭蔚雲教授的意見，即修改《基本法》附件一並不等同修改《基本法》，兩者有區別的：修改《基本法》要啟動第159條；而修改附件一，只要根據附件一第7條的規定進行就可以了。（《蘋果》，2004年1月16日）因此，將香港的政制改革與修改《基本法》相聯繫，是對《基本法》附件一缺乏正確的理解。在這一點上，香港政府和其他一些團體認為需要修改《基本法》的立場必然會受到挑戰。同樣的道理也適用附件二立法會的產生辦法。

中央政府參與十分必要

　其次，香港的有關團體和個人在批評政府的諮詢文件將政制改革與修改《基本法》混為一談時，提出中央政府不應該參與香港的政制改革，並認為中央政府的參與會破壞香港的「港人治港」、高度自治。（《蘋果》，2004年1月16日）這種觀點看上去十分動聽，也能夠吸引不少港人的支持。但是，這種觀點其實不符合《基本法》規定的「一國兩制」的基本原則：香港是中國的香港，香港的高度自治必然要兼顧一國的整體利益。再者，《基本法》附件一第7條明確規定，修改的產生辦法必須「報全國人民代表大會常務委員會批准。」這裡，「批准」表明兩種結果：全國人民代表大會常務委員會審查修改的辦法，認為沒有問題而批准；全國人民代表大會常務委員會經過審查，認為修改的辦法存在嚴重的問題而不予批准。最為關鍵的一點是，根據《基本法》第158條的規定，對《基本法》的最終解釋權在全國人民代表大會常務委員會，而不是在香港；尤其香港的政制改革涉及中央和香港的關係。也正因為如此，中央政府的參與是十分重要的和必不可少的。

　我們當然不希望出現全國人民代表大會常務委員會不批准修改的產生辦法的情況，但是，如果一味將中央政府排除在政制改革之外，並認為這是屬於香港「內部事務」，那麼，就完全有可能出現我們不原意看見的「不批准」情況。所以，香港政府在政制改革中徵詢中央政府的意見是積極和善意的考慮，是合法合理的，符合《基本法》的規定。事實上，香港政府在徵詢中央意見的同時，也徵詢香港各界的意見，是屬於更佳的互動做法。香港的政制改革涉及香港的長期繁榮穩定，筆者希望香港各團體和個人本著理性的態度，按照《基本法》的規定來探討香港的政制改革。