[2004-02-05] 從《立法法》看《基本法》爭議

梁美芬　城市大學法學院副教授

　有關《基本法》附件一及附件二的解釋問題，將會是香港政制改革的爭論焦點。《基本法》第68條提到香港的立法會的產生辦法是根據特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標。而《基本法》第45條亦明述行政長官的產生辦法根據香港特區的實際情況和循序漸進的原則，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。兩個概念即「循序漸進」和「實際情況」前後出現了兩次。

　由於如何解釋這個概念，將是香港政制改革的關鍵，而《基本法》本身是中國全國性法律中的特別法，根據《基本法》158條，最終解釋權又屬於全國人大常委，中國《立法法》如何看待有爭議性的全國性法律尤顯重要。

　《立法法》第42條對於法律解釋是如此規定的：「法律解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。法律有以下情況之一的，全國人民代表大會常務委員會解釋：（一）法律的規定需要進一步明確具體含義的；（二）法律制定後出現新的情況，需要明確適用法律依據的。」

《立法法》規定法律解釋權

　根據《立法法》第46條，法律解釋草案表決稿由常務委員會全體組成人員的過半數通過，常務委員會發布公告予以公佈。但由於香港實行「一國兩制」，有關《基本法》的解釋，無論是《基本法》的主體條文或附件，均是根據《基本法》第158條的方式去進行。

《基本法》解釋程序較複雜

　相比於《立法法》第46條，《基本法》第158條的法律解釋的程序比較複雜，《基本法》第158條的法律解釋權除了第一段清楚說明全國人大常委享有對《基本法》的解釋權外，亦有第二段授權特區法院享有對《基本法》屬特區自治範圍以內的部分的解釋權，及一旦牽涉中央與地方關係及中央的事務部分，特區法院應事先徵詢全國人大常委的解釋。還有，任何對《基本法》的解釋之前，全國人大常委會應徵詢其屬下的基本法委員會的意見。這個相對複雜的程序主要是希望全國人大常委會對《基本法》進行的任何解釋都是經過較慎重的考慮。

　中國的《立法法》有多處使用「實際需要」及「具體情況」，尤其是牽涉各省、自治區及直轄市的立法情況。例如，《立法法》第63條有如下的規定：「省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規……省、自治區的人民代表大會常務委員會在報請批准的較大的市的地方性法規進行審查時，發現其與本省、自治區的人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定。」

關於處理「法律互相抵觸」

　中國的法律分憲法、全國性法律、行政法規、地方性法規及行政命令五個層次，其法律地位與效力以憲法為最高，行政命令最低，下級的法律與上級的法律有抵觸時，下級的法律無效。《立法法》第64條規定：

　一、為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的「實際情況」作具體規定的事項；

　二、屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項。省、自治區、直轄市和較大的市可根據本地方的「具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效後，地方性法規與上一級的行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或廢止。

　由於中國地大物博，各省、自治區不一定每次立法都事先與中央商討妥當。因此，地方性法規被發現與全國性法律或上級的行政法規有抵觸的情況時有出現，被認為相抵觸的地方性法規便會變成無效。（國家與香港法律關係系列之三）