[2004-03-13] 正確理解基本法規定的中央與特區關係

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全國人大常委會香港基本法委員會委員　國務院港澳事務辦公室副主任　陳佐洱

　今天全國人大常委會法制工作委員會、全國政協社會及法制委員會和全國人大常委會香港基本法委員會在這?舉行紀念香港基本法頒布14周年座談會，回顧香港基本法實施六年多來的實踐，重溫基本法的各項規定，充分體現了中央對貫徹落實「一國兩制」方針和基本法的高度重視。我深切地感到，只有不斷地學習基本法，深入地理解基本法，才能使基本法真正地成為我們的行為準則，才能夠把「一國兩制」事業不斷地推向前進。

　回憶上個世紀80年代中長達4年零8個月的基本法起草過程，始終有兩大焦點問題，一個是中央與特區的關係，一個是香港特區的政治體制。可以說這兩個問題既有區別，又互相聯繫，都是經過長時間的討論，並廣泛地聽取香港各界人士的意見後，才在基本法中鄭重地規定下來。

　基本法規定的中央與特區關係，首先是中央與地方的關係，也就是說，香港特區在我國的法律地位是直轄於中央政府的地方行政區域。基本法第1條規定，「香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分」，第12條規定，「香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。」香港特區作為直轄於中央政府的地方行政區域，同其他直轄於中央政府的地方行政區域的不同之處在於香港特區享有高度自治權，而且根據基本法第5條的規定，不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。

　香港特區享有高度自治權，那麼這個權力來自哪?？這是基本法規定的中央與特區關係的第二項關鍵性內容。基本法第2條規定，「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照基本法規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。」這項規定表明，特區的高度自治權不是其固有的，而是來自中央的授權。必須指出的是，授權與分權是兩個不同的法律概念，現在有些人把中央與特區的權力關係理解為分權的關係，這是不正確的。我國是單一制國家，由中央統一行使國家主權，地方政權機關的權力是由中央授予的，地方在任何時候都不允許與中央「分權」，這是一項重要的原則。正因為特區的高度自治權是中央以基本法規定的方式授予的，不能行使基本法沒有規定的權力，因此基本法第20條專門規定，香港特區可享有全國人大常委會和中央政府授予的其他權力。1996年人大常委會有關國籍法在香港特區實施的解釋中，授權特區政府指定入境事務處受理國籍申請，就是這類授權的例子。

　由於中央與特區的關係是中央與地方的關係，是授權與被授權的關係，因此特區實行的制度和政策，包括政治體制，只能由中央以基本法的方式加以規定。基本法第12條規定，「根據中華人民共和國憲法第31條，香港特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，均以本法的規定為依據。」「香港特別行政區立法機關制定的任何法律，均不得同本法相抵觸。」而且基本法還規定，基本法的修改權和解釋權屬於全國人大和全國人大常委會。實際上，香港特區實行的制度，都必須符合香港特區的法律地位，符合中央與特區的關係。以政治體制為例，我們說中央對特區的政治體制具有決定權，是因為「一國兩制」的各項基本方針政策，歸根結底是中央對香港恢復行使主權、對特區實施管理的方式，特區的政治體制是「港人治港」的具體方式，更是中央在香港貫徹落實對香港的各項基本方針政策和基本法的制度；特區政治體制必須以行政為主導，除了這種制度是經實踐證明行之有效外，最重要的是，只有行政主導的政治體制，才能做到基本法規定的行政長官對中央負責。無論是立法主導還是三權分立的制度，都無法做到這一點。

　最後，我還要指出的是，基本法規定的中央與特區的關係，必須結合憲法的規定來理解。在基本法起草過程中就已經明確，憲法是國家主權和統一的象徵，作為我國的根本大法，規定了國家的根本制度，在總體上是適用於香港特區的。全國人大在通過基本法的同時，通過了設立香港特別行政區的決定，而香港特區的行政區域是國務院頒布的，這是根據憲法的規定；全國人大制定香港基本法，規定特區實行的各項制度和政策，這也是根據憲法的規定；香港居民中的中國公民可以參與國家事務的管理，選舉全國人大代表參加國家最高權力機關的工作，同樣是根據憲法的規定。憲法是基本法的依據，結合憲法來理解基本法的各項規定，對於全國準確地把握「一國兩制」、「港人治港」、高度自治是至關重要的。