[2004-03-20] 農民應擁有土地佔有權

程畢凡

　溫家寶總理在政府工作報告中，把農村、農業和農民（三農）問題提高到政府全部工作的重中之重，在3月14日記者招待會上，又把三農問題列為最難解決的問題。可見這一問題份量之重。在人大代表和政協委員的發言中，有一個共識，即解決三農問題關鍵在於增加農民收入，但也有人重新提出了過去我們很熟悉而近幾年好像多少被淡忘的老命題：「土地是農民的命根子」。這是從不同角度提出的看法，兩者當然都有道理。從農民和國家最急迫的需要來說，當然是提高農民的收入，縮小日益擴大的城鄉差別；而從農民最需要保護的是甚麼而言，則是他們的土地。

土地是農民「命根子」

　在農村的收益中，從鄉鎮企業得到的收入和外出務工所得兩者所佔比重已越來越大。但從嚴格的意義上說，這兩方面的收入，不能算是農業收入。而從事這兩方面勞動的「農村人」，也不再是原來意義上的農民。這兩部分人的身份正在向工人性質轉變。中國大陸9億農民中，有7億多人仍然依賴以土地為基本生產資料的勞動收入。對他們來說，土地當然還是「命根子」。

　改革開放以來，我國耕地的流失量是驚人的。從1986到1996年的十年間，年均減少750萬畝。進入到21世紀後，仍年流失200萬畝以上。

耕地事關民族生存

　由於過去連年豐收的積累，我國目前仍有較充裕的糧食儲備。但是，隨著人口的增長和工業用糧的快速增加，年均糧食缺口也在擴大。現已達到3000—5000萬噸。這使得「將來由誰來養活中國」的問題，又再次在國內和國際上被尖銳地提出來。我國目前已有13億人，在嚴格的人口政策下，專家們預計到人口頂峰期的2030年，中國人口仍高達16億。如此龐大的人口，從糧食的戰略安全考慮，只能主要靠自力更生解決，而不能長期依賴擴大進口來填平補齊。保護耕地問題實乃關乎民族生存大計。

　應該說，黨中央和政府對這一問題很早便予以高度重視。1998年的中共十五屆三中全會，把會議主題定為深化農村改革。接著，從1999年1月起，中央政府實施了修訂的《中華人民共和國土地管理法》和《基本農田保護條例》。

制度本身存在缺陷

　但是，從5年來的執行情況看，耕地大量減少的趨勢並未得到較理想的遏制，「總量動態平衡」的要求遠未實現。原因主要有兩個方面：

　其一是執行問題，已確立的制度沒能得到嚴格執行。「上有政策，下有對策」，是一個痼疾。僅舉一例就能說明問題：據統計資料，我國現有各類開發區6015個，而經國務院、省政府及有關部門批准的，只有1818個，違法濫批的情況極其嚴重。

　其二是制度本身也存在問題。據筆者看，關鍵的問題是在土地所有權的規定方面存在缺陷。《土地管理法》規定：「農村和城市郊區的土地，除法律規定屬於國家所有外，屬於農民集體所有」。但是，究竟屬於哪一級集體，多大的集體，並無明確規定。

　目前的實際情況是，村主任為集體土地所有權的掌管人，農民實際上摸不著土地佔有權。集體土地的對外轉讓，往往是「村長」一鎚定音。這使得來自上級或官商結合的非法或不合理擠佔農田的行為，很容易得逞。

　早在上世紀90年代，在專家和實際工作者中，都有人提出把農村土地的集體所有權下放到村民小組（相當於原生產隊）。這樣做的好處是，可以使土地所有權與行政脫離，讓農民擁有土地的實際佔有權。從法律上保證農民對耕地的轉移話事權。在兩會期間，有的人大代表和政協委員呼籲「要給農民以國民待遇」。看起來簡直有點不可思議，但這是對實情的反映。現在修改後的憲法已明確規定合法私有財產要受到保護。我們有甚麼理由不讓廣大的農民擁有土地的實際佔有權？