[2004-06-16] 港澳特首選舉方式的理性分析

張保民

　作者深入分析了直接選舉與間接選舉兩種民主選舉方式的利弊，在此基礎上進一步推及港澳兩地特首產生辦法及港澳兩地實施民主的主客觀條件。指出港澳特區民主制度的培育需累積經驗，不可一蹴而就。

對特首產生辦法出現爭議

　不論是香港或澳門特區的基本法，對於行政長官之產生，皆有十分相似及明確的規定，即由一「有廣泛代表性的選舉委員會」間接選出，再由中央政府任命。兩特區並須「根據民主、開放的原則制定選舉辦法」，以具體化選舉委員會之組成方式及名額。而此一方式至少必須適用於第二屆的行政長官。第三屆以後各任行政長官的產生辦法如需修改，須經三道程序：（一）特區立法會全體委員三分之二通過；（二）行政長官同意；（三）全國人大常委會批准。基本法並未明示行政長官之產生辦法，必須改為由特區全體居民直選，但自然也未排斥這一修改方向。而所謂第三屆「以後」二字，是否包括第三屆，則似有模陵兩可之處。

　有關這些文字上的模糊之處，二○○三年以來在香港卻引發相當大的爭議。

　針對香港出現有關基本法條文的爭議，二○○四年四月六日，全國人大常委會在依法徵詢相關團體之意見後，主動行使釋法權。結果不僅確認了修改基本法的程序，而且作出對香港有利的決定，即香港基本法附件一第七條中，所稱「二○○七年以後」一語，已包含了二○○七年。換言之，第三屆香港特首及立法會議員的產生方式，可在二○○七年便行修改和適用。但儘管如此，此一解釋依然引發香港民主黨人士之反對，認為是剝奪了香港人的自治權，並再次發動了上萬人的支持者遊行抗議。英國外交部及美國國會議員甚至也發出警告，表示人大釋法將損害香港的高度自治地位，足見香港問題的複雜性。

　不論如何，以上有關法律條文上的爭議，原本雖然看來似乎多餘，而且現已定案，但其所反映出來的實質問題——即特首到底是否應該改成全民直選產生，以及直選是否應由第三屆特首立即開始，卻是兩個值得深思熟慮的問題，也直接影響到港澳兩個特區民主進程的穩定，不可輕易妄下定論。本文試就此提出一些看法，聊供集思廣益之用。有關立法會議員的產生過程，因較次要也較少爭議，故暫不討論。

間接選舉和直接選舉

　我們即使假定，民主政治是普世追求的理想，也是港、澳兩個特區政制改革的終極目標，首先也還有間接選舉（或「間選」）和直接選舉（「普選」）兩種制度孰優孰劣的問題。事實上，間選和普選之差別，也就是代議民主和直接民主的差別。直接民主是指由人民全體直接參政及投票，理論上固然最符合「人民是國家主人」的原則和精神，但卻有難以實現和水平低落的兩大缺點。事實上，直接民主只有在兩千五百年前古希臘的城邦時代，實行過短暫的數百年。因為當時每個城邦方圓不過數十里，居民平均只有數萬人，可以經常在城中心區廣場集結論政及參政。但即使當時的直接民主，也還排除了半數以上的成年人口——即婦女和奴隸。因此每個城邦真正參政的人口，只有四千至六千人左右，而且其中也只有部分有興趣政務的公民，真正每日集結於廣場中議事論政。

　古希臘被羅馬滅亡之後，城邦國家不再復現。由於交通及科技逐漸發達，近代出現的民族國家，幅員動輒數萬或數十萬平方公里，人口也經常超過百萬人。現代國家更有洲級大國如中、美、俄、印、澳、加等，面積少則數百萬平方公里，多則上千萬平方公里，人口也可能多到上億乃至十餘億。在此情況下，直接民主根本無法實現，故只能採間接民主形式，即由人民分區選出數百乃至上千名的代議士，組成議會代行人民主權。許多國家的行政首長，也同時由議會成員之中推選產生，成為代議士中的「代言人」。這便是代議民主或間接民主或「議會制」之起源及特色，其中典型的代表國家便是英國。及至美國一七七六年獨立之後，才開始實施人民直選國家最高領導人之制度，多少恢復了直接民主的精神，也是鑑於科技發達、人民參政的意願較以往為高的考量。值得強調的是，即使在「總統制」之國家中，行政首長也是代表人民執政，而非由人民直接管理國家事務。也只有總統是由普選產生的直接決策人物，人民仍須仰賴一個民選的議會，代替人民行使議政、決策之權。因此間接民主的原則，仍然保存了下來，足見「代議民主」還是有其客觀的必要性。

　可以想見的是，直接民主或直選國家領導人的制度，必然還有水平低落的問題。因為普羅大眾不僅知識水平較低，而且往往只顧眼前及個人的需要，無法看清社會或國家的真正或長遠利益所在。情緒上更可能受到鼓動，資訊上則易受到局限或扭曲，因此難以作出明智的判斷。此外，若就民主政治發展的歷史言，代表間接民主的議會制，其出現的時間，也遠較多少接近直接民主的總統制為早。在成熟的民主國家中，採用議會制者也遠較採用總統制者為多。就全球而言，議會制國家也還是大大超過了總統制國家。因此，間接選舉國家領導人，可以說是民主政治的主流趨勢。間選之所以受到大多數國家青睞，主要原因有三：一是它符合了現代國家地大人多、不易實行直接民主的客觀條件。二是它保障了代議民主的精神，即國家領導人應由一群知識文化水平較高的人推選產生，如此也才能保證國家領導人同時具有一定的專業能力和群眾基礎。三是它保證了整個選舉過程的平和及理性，不易任由野心政客操弄選民，而導致社會動盪。

　例如議會制度之母——英國——的首相，不論黨派也不論在任何時代，都是黨內極孚眾望、能力高超的政治人才。國家領導人有此水平，則社會安定、政策理性便可以完全預期了。反之，總統制之創始國——美國——的總統，因為是由全民普選產生，長期以來的民意調查結果顯示，往往至少必須具有英俊的臉孔和良好的口才，才有勝選的機會。至於是否有足夠的專業知識或治國理念，反而無關緊要了。因此，美國的總統可以是名不見經傳的小議員，也可以是電影明星，自然更可以是戰爭英雄。總之，只要有著非比尋常的個人魅力和譁眾取寵的本事，便大有機會出任。 （未完，待續。）