[2004-10-27] 香港管治問題的歷史根源

■周八駿

　回歸七年多來，如何管理好香港，一直是主要的問題，也是市民最關切的問題。特區政府又開始承受新一屆立法會的挑戰和壓力。管治問題之所以複雜艱難，這與香港政制改革的歷史因素有關。

　目前香港特別行政區的主要問題是管治問題。特區第二屆政府任期尚有一半以上，但是，關於第三任行政長官人選的猜測已成為香港社會的一個熱門話題。若干有意角逐第三任行政長官者已開始與某些政治力量結盟。行政會議剛於10月12日宣布重組，但是，新獲委任的泛聯盟立法會議員陳智思不僅不能承諾泛聯盟5位立法會議員一定投票支持政府議案，而且他本人公開表示政府政策若違背其良心，則他會辭去行政會議成員。曾鈺成作為民建聯在行政會議的代表，公開宣稱根本不存在民建聯和自由黨的執政聯盟，對此，自由黨未予否認。新一屆立法會「民主派」議員在經濟和民生議題上意見分歧，但在政治議題上表現團結。特區政府已開始承受來自新一屆立法會的更大挑戰和壓力。

　以上都是現象，都有深層原因。目前香港管治問題由深刻複雜的因素造成，這要從香港特別行政區政治制度的歷史說起。

政制運作模式有若干實質變化

　有人批評香港特別行政區政治制度仍然使用殖民地運作模式，這是不符合事實的。為了平穩過渡以保持香港穩定繁榮，香港特別行政區政治制度的確保留港英政治制度的不少安排，但有若干體現主權回歸和政治民主化的實質變化。

　（1）行政長官和主要官員及其他一些重要公職均須由在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民擔任；

　（2）不同於港督直接由英國政府委任，行政長官是由香港本地選舉產生、由中央政府任命；

　（3）不同於港督在香港大權獨攬、至高無上，行政長官的權限在一定程度上受香港特別行政區立法會制約；

　（4）港英立法機關雖然自1991年以來開放部分議席由地區直選產生，但是，特別行政區立法會的地區直選議員數目以及他們在立法會所佔比例不斷增加，在第三屆立法會中人數增至30位、比例增至一半。

政制沿革中出現多樣矛盾

　九七前後香港政治制度的沿革包含深刻矛盾。特區政府主要官員及其他一些重要公職必須由在外國無居留權的香港永久性居民中的中國公民擔任，而國籍或護照的轉換不等於身份認同和文化認同的相應轉變。

　行政長官的雙重產生辦法（既由本地選舉產生又必須由中央任命）和雙重負責制（既對中央負責也對特區負責），使行政長官在處理「兩制」相矛盾的事務時靠的是其本人的政治理念和技巧，缺乏具體制度的規範。由地區直選產生的立法會議員數目及其在立法會所佔比例不斷增加，使立法會內部矛盾加劇，也使立法機關與行政機關的矛盾激化。

　行政長官是香港特別行政區的首長，也是香港特別行政區政府的首長，居於香港特別行政區政治制度的核心。

特首與港督的不同點

　行政長官在一定程度上受制於立法會；在行政會議內，行政長官若否決多數成員意見則需將具體理由記錄在案，這也是一種約束。在這樣的意義上，行政長官權力不如港督。然而，港督必須聽命於倫敦並隨時有被倫敦撤換的可能，相比較，行政長官在雙重產生辦法和雙重負責制下所擁有的職務穩定性和權力空間大於港督。

　但是，這並不保證行政長官對特區政府的領導較之港督對港英政府的領導有效。港督單獨到港就職，指揮港英政府整部機器應付裕如，是因為英國長期殖民管治所形成的政治文化確保港英政府全體公務員自覺接受港督領導。行政長官孤身進入特區政府，面對為傳統政治文化所熏陶的公務員，後者儘管受制度約束必須接受前者領導，但是，文化的差异使制度保障打了折扣。

問責班子執政聯盟缺共同理念

　在香港特別行政區第一屆政府任內，行政長官遇到行政機關的挑戰，遇到立法機關的挑戰。二者對行政長官的決策和施政造成掣肘是相同的，但是造成掣肘的原因有所不同。行政長官在行政機關遇到的主要是政治理念差異，在立法機關遇到的主要是政治派別對立。

　於是，香港特別行政區第二屆政府推行高官問責制，在行政機關建立理念相同的問責班子，在立法機關建立聯盟形式的多數派，二者通過行政會議組成行政與立法合作的執政聯盟。這是香港特別行政區政治制度合乎邏輯的演變，方向是對的。但是，實踐證明問責班子和執政聯盟缺乏共同理念，香港的政治形勢卻變得更加複雜。終於，香港的管治問題成為香港社會的焦點。（文匯論壇）