[2004-12-15] 基本法一百條涉中央和特區關係

■宋小莊博士　法學專家

　2002年7月香港特區立法會通過《公務人員薪酬調整條例》，有不滿立法減薪的公務員以該條例抵觸《基本法》為理由提出司法覆核。2003年6月、11月高院原訴庭分別對劉國輝、單格全訴律政司案作出裁決，夏正民法官認為，《基本法》第100條關於公務員薪酬待遇「不低於原來的標準」的規定，要與第103條政府有權制定公務員政策（含薪酬待遇政策）相結合作目的性解釋，政府有權依照以往的六大因素，即（一）私人公司薪酬調整趨勢，（二）香港總體經濟狀況，（三）政府財政狀況，（四）生活指數調整，（五）公務員評議會意見，（六）公務員士氣，作出薪酬調整，故裁定政府立法減薪符合《基本法》。

將憲法性案件按普通合約糾紛案處理

　在立法減薪條例通過前後，政府積極與各公務員團體磋商，也已達成共識。本來劉、單應放棄覆核或上訴。可惜劉、單執意孤行，繼續上訴。2004年11月高院上訴庭以2：1宣判政府立法減薪違反《基本法》第100條「不低於原來的標準」的規定。雖然上訴庭馬道立法官支持原審法官夏正民的意見，但其他兩位外籍法官羅傑志、郭美超卻不認同，把一項重大的憲法性案件按普通合約糾紛案的原理來處理，認為涉案公務員有權不接受立法減薪。由於該裁決給全體公務員造成困擾，政府已決定上訴至終審法院。

公務員將一分為三

　這種困擾十分明顯，造成公務員分化。一部分公務員認識到目前其薪酬待遇已優於私人公司，保障也較大，也明白減少財赤的需要，接受立法減薪。一部分公務員看到政府內外紛擾，無法有所作為，已萌退意，將趁上訴庭判決終止合約，尋求賠償。還有一部分本已接受立法減薪的公務員將因該判決改變初衷，繼續周旋，務求推翻薪酬調整條例，以獲個人利益。十七、八萬公務員將一分為三，各持一端，妨礙政府施政和管治。

　在該判決出籠後，有學者當即表態《基本法》第100條屬於香港特區自治範圍內的事務，不必尋求全國人大常委會釋法，社會上也有一些法律界人士附和。如此影響公務員隊伍穩定、財政赤字是否削減的重大憲法性案件，竟與中央和香港特區無涉，全國人大常委會無權解釋，豈非奇談怪論。筆者試提出反證理由如下：

人大常委會有權主動或被動釋法

　（一）《基本法》第158條第一款規定，「本法的解釋權屬於全國人大常委會。」雖然《基本法》的條文大致可分為中央管理的事務、中央和香港特區關係和自治範圍的事務三類條文，但並不限制全國人大常委會的解釋權，常委會有權主動或被動解釋任何一類條文，不論是否屬於自治範圍內的條文。

100條出自聯合聲明

　（二）《基本法》第100條「不低於原來的標準」的規定出自1984年簽訂的中英聯合聲明附件一。該聲明屬於國際條約，按照普通法的傳統，法庭不能解釋。按照國際法慣例，當事國有權解釋。由於該聲明附件一是「中華人民共和國政府對香港的方針政策的具體說明」，中國中央政府有權解釋。

涉及中央與特區關係

　（三）早在1984年7月31日會見英外交大臣賀維時，鄧小平就提出不希望出現的五種情況，其中一種就是「增加人員和薪金、退休金金額」，以免影響香港的繁榮穩定。因此，《基本法》第48條第（三）項要求行政長官「將財政預算、決算報中央政府備案」。由於公務員薪酬佔政府經常性開支的70％，政府入不敷出，年年財政赤字，《基本法》有關公務員薪酬待遇的條文恐怕不能不涉及中央和香港特區關係，否則財政預算也不必報中央政府備案了。

　有鑑於此，在終審庭上，政府聘用的資深大律師應當認定有關條文屬於中央和香港特區關係，堅持要求終審庭按《基本法》第158條第三款的程序提請全國人大常委會解釋。當然，終審庭如認為《公務人員薪酬調整條例》符合《基本法》的有關規定，也可以不必提請全國人大常委會解釋。（本專欄每周三刊出）（文匯論壇）