[2005-02-16] 公務員減薪爭議如何善後

■張炳良　城市大學公共及社會行政系教授

　繼去年12月上訴庭以二比一多數裁定特區政府2002年的立法減薪違憲無效，本月初高等法院原訴庭法官亦因應裁定2003年政府與員方團體達成的所謂「0－3－3」三年減薪措施無效。目前，政府已就兩案上訴終審法院，料下半年才有結果；若上訴失敗，則對整個公務員薪酬政策帶來重大的衝擊。

減薪未違反基本法100條

　挑戰公務員減薪者，往往向基本法100條及103條尋求依據。100條規定，特區成立前在政府各部門任職的原公務人員留用，其年資予以保留，薪金、津貼、福利待遇和服務條件不低於原來的標準。103條規定，香港原有的公務人員招聘、僱用、管理等制度，予以保留。應用於公務員薪酬問題上，便得出任何調整，須按1997年前原有制度進行，其結果不得使薪酬待遇低於1997年水平的結論，而一般法律意見（包括政府內部）均以現金水平為準。

　循此理解，2002年立法減薪乃按當年薪酬趨勢調查結果作出，合乎原有機制，亦未減至1997年水平，似未違反基本法相關條文，而這亦是此案原訴庭法官所持觀點。至於2003年「033」方案雖未經薪酬調查機制，但仍經管職雙方協商產生，亦只減薪至1997年現金水平，且原訴庭法官並未視之為違反原有機制。

維持「公平對比」可減薪

　違憲的關鍵，按去年12月上訴庭的判詞，在於政府不得單方面（就算以立法會立法授權），在員工不同意下改變任何僱傭合約中屬最基本成份的權利——即是薪酬。

　然則，公務員薪酬是否只能加不能減呢？港英時代的公務員薪酬政策，重點在於維持與私人機構員工（具體上指具規模及人事體制先進的企業）「公平對比」、「大致相若」，以確保政府能聘請及保留優秀人才。既是公平對比，則理論上當私人僱員薪酬下降時，公務員也需追隨。

可加可減合法性從未受到司法覆核

　問題卻是，2000年6月以前政府與個別員工之間簽署的「服務條件備忘錄」，雖容許政府有權改變其聘任及服務條件，但未明言包括按薪酬調查而減薪、凍薪或加薪。過去的管職雙方協商，不是基於服務條件備忘錄，而是政府設立的調薪機制、諮詢程序和行政慣例，故是否存在可加可減的合法性，從未受到司法覆核。在1997年前，經濟持續好景，公務員薪酬追隨市場水平也水漲船高，而管職雙方爭拗只在於加薪幅度多少而已。

政府宜及早思考後著

　上訴庭的裁決，不在於減薪本身違憲，而在於員工不同意下減薪才屬違憲。亦即是說，政府仍可以減薪至1997年水平，但對不接受減薪的個別公務員，不能強來。終審法院會否維持上訴庭裁決，應說機會參半，但政府宜及早思考後著，以備一但上訴最終失敗如何應對。

善後可有三途

　大抵而言，可有三途：

　（一）實行寬大處理，即對所有2000年前舊備忘錄制式下原有公務員只能凍薪加薪，不予減薪，但這會帶來顯著的財政負擔，也需得到社會在政治上的認同。此外，2000年後入職或續約的公務員成為可減薪族，對舊制者會抱有怨氣，除非政府對所有現職者一視同仁。

　（二）要求所有公務員簽署減薪同意書或新制式的服務條件備忘錄，但容許不同意減薪者保留原薪作「特殊薪點」，脫離新薪酬表；後者若要升級或轉往其他職系，則須簽署新的備忘錄，納回常軌。這樣安排，仍會帶來一定的額外財政負擔，亦需公眾諒解。

　（三）對所有不接受減薪者，實行終止原有聘約，包括作補償下提早退休；又或以一定補償換取他們簽署新制式備忘錄，但這會帶來仿傚效應。如此傚法，仍會令政府作出提早支付長俸及補償金方面的額外開支，增加財政壓力。

　不同方案，政治上及管理上，各有利弊。以簡潔言，方案（一）似較優勝，但相信社會爭議也最大，且會造成絕大部分公務員長期只能凍薪、不能減薪的情況；在失去薪酬調整誘因，又處於公務員隊伍瘦身、晉升機會日減之勢下，容易產生難於管理的問題。方案（三）的好處是盡早消除公務員薪酬體制上的雙軌制，以一次過方式確定可加可減的合約性依據（當然，具體調整，還需建基於薪酬調查機制），但相信會帶來不少員工的反彈，也可能導致新的司法訴訟。方案（二）訴諸大部分公務員的理性與社會承擔感，同意減薪，不行強制，似是折衷之舉，但仍不可預見拒絕減薪者的數目，若為數不少，還會造成人事管理上的困難。（文匯論壇）