[2005-03-02] 內地煤礦事故的探索

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■劉佩瓊 港區全國人大代表、香港理工大學工商管理學院副教授

　遼寧省阜新煤礦在二月中發生特大瓦斯爆炸事故，死亡人數高達214人，引起政府及民間極大的關注。作為全國人大代表，我有責任了解情況，而我在找尋資料期間，也收到市民的電話及聚會間的討論，要求我做工作。經過研究之後，我謹向大家作出報告。我已就此向人大作出建議。

煤礦超負荷生產下意外特多

　在具體談礦難之前，先談談我的探索歷程。首先，中國每年因意外事故死亡的統計數字是很驚人的，總數達13萬人。其中最多是交通事故，佔76%；其次是工礦商貿，佔12.7%，其中煤礦佔4.7%；鐵路佔6.3%；其他是水上交通、火災及民航等。近幾年，煤礦事故已略為減少，只是近幾個月電力供應緊張，煤礦都在超負荷生產，才屢次有特大事故。

　中國的煤產量由2001年的11.06億噸增加至2004年的19.2億噸，年均增長超過20%。意外死亡人數則由2001年的6732人下降至2004年的6027人。每百萬煤產量的死亡率則由6.02人下降到3.13人。全國共有煤礦2.8萬多個，規模以上的煤炭企業3400多家。鄉鎮的小型煤礦有2.4萬多個。國有重點煤礦產量佔總產量近半，國有地方煤礦只佔六分之一，而鄉鎮的小煤礦產量佔三分之一。而事故死亡人數則鄉鎮佔90%！可見鄉鎮的小煤礦意外特多，只是平時未引起大家注意而已。

國家已加強立法及監督

　我由《礦山安全法》開始，在「國家安全生產監督管理局」的網頁上找到直接相關的法律法規還有《安全生產法》、《礦山安全法實施條例》、《煤炭法》、《礦山安全監察條例》、《煤礦安全規程》、《特大事故調查程序暫行規定》等。看來在立法方面已經做了很多工作。跟著，我想恐怕沒有具體執行的機構、人員編制、資金或機制程序吧。然而，很快我便發覺自國務院以下已經有不少的指示及守則了。例如「國家安全生產監督管理局」內特設「國家煤礦安全監察局」，而阜新煤礦事故(「2．14」事故)後，更升格為「國家安全生產監督管理總局」，提高監察的權威性，強化煤礦安全監督執法。

　在去年中、「國家煤礦安全監察局」發出關於《煤炭生產安全費用提取和使用管理辦法》的通知。「2．14」事故發生後三天，國務院便成立十人組成的調查組，包括官員及專家，主要職責是查明事故原因、性質和直接經濟損失，分清責任，提出對事故有關責任人的處理建議和對防止同類事故發生的防範措施，寫出事故報告。目前已經有遼寧副省長及礦長各一人下馬。

　事故發生後一星期，「國務院安全生產委員會」開展煤礦安全生產大檢查。對象是21個主要產煤省及有關中央管理煤礦企業，重點是45戶國有重點煤礦企業。主要檢查內容包括瓦斯治理情況、是否超負荷生產、安全費用投入及管理、建設工程項目的安全設施、安全生產許可證申領情況等。檢查共分21組、共有成員105人。各檢查組至少檢查兩個重點煤礦企業，每個企業至少實地檢查兩個礦井。國務院辦公廳同時要求各煤礦企業立即組織開展自查工作、改善生產安全管理；各省區政府要成立「煤礦瓦斯集中整治工作領導小組」、負責本地區煤礦瓦斯整治工作；各地區煤炭管理部門和安全監察機構組成「瓦斯治理督導組」，進駐煤礦、防範事故；各煤礦企業要向其礦井派駐「瓦斯治理工作組」，具體落實安全措施。「國家煤礦安全監察局」會巡迴檢查及指導瓦斯治理督導工作。

消除「礦難」的經濟制度性根源

　看來中央政府非常重視煤礦意外，也採取了很多措施處理善後工作，加強了監管。然而，中國隨著經濟增長、用電量大增，這兩年電力嚴重短缺，使很多不合營運安全標準的煤礦都投入生產，而所有煤礦都在超負荷生產。更根本的原因是電力及煤炭兩個行業體制改革不配套，政府干預市場運作，價格未放開，在煤電方面都存在著價格雙軌制，形成電煤及民用煤兩個市場，再加上按國際價格出口市場的競爭，造成煤價上漲，刺激大量小型煤礦加入生產，超負荷運行；運輸等交易費用高又導致煤價終端價格上升，進一步造成電煤供應更緊張的局面；煤電兩個行業的大企業形成雙邊壟斷的博弈格局，在談判交易時互相角力的情況。國家的能源政策，還存在著嚴重的交叉補貼。整個制度就是通過遏制成本，包括工資、能源、原料的限價政策，補貼工業的生產，以達致國內經濟及對外出口的高增長。使本國人民難以從經濟增長中取得利益，反而有利於出口市場的消費者。

　因此，即使政府在煤炭生產安全措施上已經做了很多工作，還不能避免悲劇一再發生。在短期而言，政府監督部門應嚴格控制超負荷生產，保證生產安全措施到位；長遠而言，一方面要提高煤礦生產的技術水平，增加生產安全基金的撥備，同時理順市場結構及制度性的問題，國家的經濟發展策略及政策，才能根治「礦難」。(本欄每周三刊出)（文匯論壇）