[2005-03-25] 釐清立法原意 尊重釋法機制

■馬力　立法會議員

　基本法的設計原意，在於令行政長官的任期起始時間確定，如果中途出缺，補選出的行政長官的任期是前任的剩餘任期。如果基本法條文涉及中央人民政府所管理的事務，或中央與特區關係，例如關於行政長官任期的條文，更只能夠由人大常委會去解釋。

　在補選行政長官任期的爭議中，對於基本法內一些相關條文的設計原意，我們是不能視而不見的：

三點設計原意

　第一，在基本法的起草過程中，對於出缺後補選產生的行政長官，是否算一屆，是確實討論過的。結果基本法的53條中「新的行政長官」曾經改為「新的一屆行政長官」，最後又回復原文。這一點律政司司長已經作出充分說明，顯示補選產生新行政長官不算新的完整一屆。

　第二，在基本法的設計來看，選舉委員會有一個五年的固定任期，它與行政長官的任期相對應，目的也顯而易見，否則，選委會的任期並無意義。

　第三，姬鵬飛先生在1990年3月28日全國人大審議基本法草案時作出的說明，指出基本法附件一旨在讓1997年至2007年的十年內，由有廣泛代表性的選舉委員會選出行政長官，此後選舉辦法是有機會進行修改的。人大常委會去年對附件一的解釋，也說明2007年後的行政長官產生辦法，可以修改，也可以不修改。簡言之，2007年是一個提供修改機會的年份，儘管最後是由人大常委會確定是否需要修改。這個安排，取決於行政長官必須有兩個固定起始時間的五年任期。如果僅僅因為行政長官出缺，就可令這個機會年份推遲數年，這顯然不是基本法的意圖。

　上述三點說明，基本法的設計原意，在於令行政長官的任期起始時間確定，如果中途出缺，補選出的行政長官的任期是前任的剩餘任期。如果將這個設計原意說成是事後的政治權宜，和事實不符。

基本法不同一般成文法律

　雖然在普通法下，一般成文法律是依據字面意思去解釋條文，只有在含糊不清的地方才可以考慮立法意圖，但剩餘任期的理解與基本法的行文並不矛盾，導致有兩個理解的可能性。這本身就顯示基本法有關行政長官任期的條文確有未盡清晰之處。若非如此，就不會在通過《行政長官選舉條例》後，到去年仍然有立法會議員就此問題質詢政府，也不會令資深大律師李柱銘議員有所謂「未睡醒而講錯話」的尷尬。

　其次，在普通法中，要按照字面意思作法律解釋，字面意思就要清晰平白。但有法律學者也指出，即使是在司法實踐中，也往往出現一些情況，就是在法庭內不同法官都同意某個字詞的意思是清晰平白的，但對它的解釋結果卻並不一致。在「任期」的問題上，它與「剩餘任期」並不一樣，這一點是否也是清晰平白的呢？

　最後，基本法不同一般的成文法律。和其他憲法文件一樣，基本法只陳述一般原則及表明目的，而不會流於講究細節和界定詞義，故必然有不詳盡及含糊不清之處。特區法院也是基於這個看法，而採用考慮立法目的取向去解釋基本法：基本法文本所使用的字句，必須避免採用只從字面上的意義，或從技術層面，或狹義的角度，或以生搬硬套的處理方法詮釋文意（見終審法院吳嘉玲一案）。

　筆者認為，這個基於憲法文件特殊性的解釋方法，不同於一般成文法律的解釋方法，應該從一開始就要顧及整部憲法文件的原則、目的以及文本背景等，而非糾纏於狹隘的字面意義。

　事實上，憲法文件有不清晰的地方，並非什麼大問題。美國的憲法確立至今，就有27項修正案，包括對總統連任規定的修正。直至目前為止，對於已經連任一次的總統，是否可以當選為副總統，並在總統缺位時第三次就任總統，美國國內仍然有不同看法。基本法中關於行政長官任期的行文有不清晰的地方，最重要的是按照「一國兩制」的憲制規定作出符合基本法原意的澄清。

人大釋法釐清立法原意

　根據基本法第158條的規定，人大常委會對基本法的所有條文都有解釋權，如果條文涉及中央人民政府所管理的事務，或中央與特區關係，例如關於行政長官任期的條文，更只能夠由人大常委會去解釋。人大常委會在行使這個立法解釋權的時候，一方面可以對法律文字、法律用語作出闡釋，另一方面可以通過「進一步明確界限」和「補充規定」，使法律的界限更清楚，內容更具體，更便於操作。

　如果要尊重基本法，就必須尊重基本法的立法原意，並尊重在基本法下用以釐清立法原意的機制，否則，就真的是選擇性的政治權宜了。（文匯論壇）