[2005-04-04] 關於補選行政長官任期爭論的問題解答

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　鄧小平、江澤民等國家領導人於1990年2月會見出席香港特別行政區基本法起草委員會第九次全體會議的委員。

本報特約評論員

編者的話　為了幫助平息補選行政長官任期的爭論，釋除有關的疑慮，確保補選特首能夠依法如期產生，本報特約評論員專門撰寫了「關於補選行政長官任期爭論的問題解答」。這個問題解答，不僅重點論述了補選特首任期是兩年剩餘任期的理據，而且基本上回應了香港社會包括法律界所關注的主要問題。其中所帶出的許多重要信息，值得各界重視。

　在這個問題解答中，特別值得留意的，至少有以下九點：

　一是在論述剩餘任期的理據時，解讀了補選特首任期是五年任期或剩餘任期，為何沒有在基本法中硬性規定，而是採用根據行政長官的產生辦法來確定，並說明了這種安排可以兼顧到行政長官由普選產生時的需要。

　二是講清了今次特首補選不是一次完整的選舉，而只是一次補缺選舉。

　三是澄清了以為基本法附件一屬附帶條文，不能用於限制屬基本法主要部分的第四十六條的誤解。

　四是揭示了關於基本法的解釋到底是應採用內地的法律解釋方法、還是香港普通法的法律解釋方法討論的意義，提出了大家共同致力於發展一套內地和香港都能夠接受的解釋基本法規則的重要建議。

　五是解釋了人大常委會為什麼沒有將《行政長官選舉條例》發回的原因。

　六是說明了現屆選舉委員會的任期與其所選出的董建華先生的任期並非完全重疊的歷史原因。

　七是列舉了「人大常委會的決定說明第三任行政長官只能在2007年產生」的理據。

　八是解讀了中央堅持補選特首任期為兩年為何不是出於政治考慮，而是尊重基本法的立法原意，嚴格按基本法辦事。

　九是論述了為什麼人大常委會釋法是唯一可行的選擇。

關於剩餘任期的理據

1、為什麼說補選行政長官的任期是兩年的剩餘任期，而不是完整的五年一屆任期，理據何在？

　答：首先必須指出，基本法對行政長官缺位後補選的行政長官的任期沒有明確的規定。基本法第四十六條規定，行政長官任期五年，可連任一次。按字面理解，這是指換屆選舉所產生的行政長官應獲得的法定任期。基本法第五十三條第二款規定，「行政長官缺位時，應在六個月內依本法第四十五條的規定產生新的行政長官。」這一條款也同樣沒有明確規定新的行政長官的任期。基本法第四十六條和第五十三條第二款就其規定的目的而言，確實字面含義十分清晰，但不能直截了當地解決行政長官缺位後新產生的行政長官的任期問題。

　第二，基本法雖然對行政長官缺位後新產生的行政長官的任期問題沒有明確規定，但把基本法相關的條文結合起來看，新的行政長官的任期應當是剩餘任期。我們可以從基本法第四十五條和附件一的規定中看到，第二任行政長官是由一個任期五年的選舉委員會選舉產生的，選舉委員會的任務是選舉產生行政長官，其任期五年與基本法第四十六條規定的行政長官任期五年是相互配合的。很顯然，五年任期內出現行政長官缺位，只能由這個選舉委員會進行補選。在這種制度安排下，新的行政長官的任期只能是剩餘任期。如果新的行政長官的任期是五年任期，就會出現一個任期五年的選舉委員會先後選出的行政長官的總任期，遠遠超出選委會自身任期的情況，這就違背了選舉委員會任期五年的立法意圖，不可能是正確的法律解釋。

　第三，現任的選舉委員會只能選舉2002年至2007年之間的行政長官，也就是說，新的行政長官的任期是剩餘任期的觀點，還可以從以下對基本法條文的分析中得到加強。基本法第四十五條規定，行政長官的具體產生辦法由附件一規定。附件一實際上只規定了特區成立後頭十年的行政長官產生辦法，即第一任行政長官按照全國人大關於第一屆政府和立法會產生辦法的決定產生，此後的行政長官由一個任期五年的選舉委員會選舉產生。至於十年以後行政長官的產生辦法，基本法附件一規定，2007年以後各任行政長官的產生辦法可以按照一定程式進行修改。這些規定的效果就是：附件一規定的由任期五年的選舉委員會選舉產生行政長官的產生辦法，到目前為止實際上只適用於第二任行政長官選舉。至於2007年以後的行政長官產生辦法，只有在決定不對附件一的規定作出修改的情況下，附件一的規定才能繼續適用。現在人大常委會已經決定2007年第三任行政長官產生辦法可以作出修改，特區政府正在就修改該辦法廣泛諮詢意見，在這種情況下，如果允許新的行政長官的任期跨越2007年，明顯與基本法的上述規定的立法意圖相違背。

　第四，一部法律的所有條文必須作出一致性解釋，或者說對某一具體法律條文的解釋不能使其他條文變得不可執行，這是法律解釋過程中必須秉承的一項原則。我們通過以上分析得出新的行政長官的任期為剩餘任期的結論，是能夠與基本法的其他條文相一致，不會使基本法的其他條文變得不可執行。

　第五，完整地看基本法的規定，尤其是考慮到香港基本法制定過程中，對新的行政長官的任期是否為剩餘任期問題進行過討論，最終沒有在基本法中硬性規定是五年任期或剩餘任期，而是採用根據行政長官產生辦法來確定，是合理的安排。基本法第四十五條規定的行政長官產生辦法，是可以按照循序漸進原則不斷修改的，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。將來在行政長官由普選產生的情況下，當行政長官出現缺位時，只能再次普選產生新的行政長官。在這種情況下，其任期要根據屆時的行政長官產生辦法來確定。

　第六，在有關新的行政長官的任期問題討論過程中，主張五年任期的人有兩個法律誤區：一是認為新的行政長官選舉是一次完整的選舉。實際則不然。如果講完整的選舉，在由選舉委員會選舉產生行政長官的制度下，必須從選舉選舉委員會委員開始，到選舉委員會選出行政長官為止，才構成一次完整的選舉。而這次選舉無需重新進行選舉委員會委員選舉，只是由現任的選舉委員會按法定程式選出行政長官。確切地講，這不是一次完整的選舉，而只是一次補缺選舉。二是認為基本法附件一屬附帶條文，不能用於限制屬基本法主要部分的第四十六條。這種觀點也大謬不然。1990年4月4日，全國人大關於基本法的決定及公佈基本法的中華人民共和國主席令均明確無誤地指出，「《中華人民共和國香港特別行政區基本法》，包括附件一：《香港特別行政區行政長官的產生辦法》，附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程式》，附件三《在香港特別行政區實施的全國性法律》，以及香港特別行政區區旗區徽圖案」。基本法附件是基本法的組成部分，附件的規定與基本法的所有其他規定具有同等法律效力。

關於尊重立法意圖的問題

2、特區政府在補選特首的任期問題上，採納內地對基本法的詮釋，放棄用普通法的方法來解釋基本法，道理何在？

　答：在補選新的行政長官的任期問題上，特區政府意識到特區對基本法有關規定的理解可能與中央政府的理解不一致之後，及時與中央有關部門交換意見並聽取內地學者的看法，最終與中央政府就新的行政長官的任期的問題達成一致的理解，是應當獲得香港社會理解和支持的負責任態度。對基本法中的一些規定，中央政府與特區政府必須理解一致，才能得以有效執行。新的行政長官的任期問題就是典型例子，因為新的行政長官的任期不僅關係到新的行政長官的選舉工作，而且關係到中央政府對行政長官的任命。如果特區按照任期五年的理解選出新的行政長官，而中央政府認為新的行政長官的任期只能是剩餘任期，就會導致嚴重的憲制危機，相信這是大家都不願意看到的。

　特區政府在新的行政長官的任期的問題上，之所以接受中央有關部門及內地學者對基本法有關規定的理解，是因為中央有關部門和內地學者從基本法的整體出發，全面考慮了基本法條文之間的內在關係，以及體現在基本法規定之中的立法意圖，從而得出新的行政長官任期是剩餘任期的結論。這並不是一個採用內地詮釋方法的問題，而是一個尊重立法意圖的問題。即使就是採用普通法的詮釋方法，也是要考慮法律的立法原意。普通法和內地的法律解釋方式存在差異，但它們有著共同的目標，就是要尋找並執行法律的本來含意。在這個問題上，特區政府的做法是完全正確的。

　這次由新的行政長官任期爭議而引起的關於基本法的解釋到底是應採用內地的法律解釋方法，還是香港普通法的法律解釋方法討論，這種討論是有意義的。香港基本法是一部全國性法律，不僅香港特區要遵守和執行，中央政府和內地各地方也都要遵守和執行。基本法的最終解釋權屬於全國人大常委會，而香港特區法院在審理案件中也可以對基本法有關條款作出解釋，人大常委會解釋基本法採用的是立法解釋方法，但香港法院解釋基本法是採用普通法的司法解釋方法，兩者之間必定存在差別，但絕不應截然對立，如果一定要把兩種方式對立起來，將會把基本法的解釋引入歧途。香港回歸以來，全國人大常委會已對基本法進行過兩次解釋，人大常委會通過行使基本法的解釋權，正在逐步確立一套既符合立法解釋方法，又符合香港實際情況的解釋基本法的規則。但香港社會經常有人反對全國人大常委會行使基本法解釋權，認為基本法應當按普通法的方法來解釋。但由於基本法是一部十分獨特的全國性的憲制性法律，要完全按照香港原來的普通法解釋法律的方法來解釋，肯定是行不通的。香港基本法實施七年多來，有兩點是十分明確的，一是在基本法的最終解釋權屬於全國人大常委會的情況下，如果發生立法解釋和普通法解釋的衝突，只能是全國人大常委會的立法解釋有最終效力。二是基本法已經明確規定，九七後普通法必須在不抵觸基本法的前提下繼續適用，如果有任何普通法的解釋方法同人大常委會的解釋權相抵觸，這種方法肯定不能成為特區法律的一部分。

　實際上，在1997年前，由於英國沒有成文憲法，所謂的法律解釋原則都是對一般法律的解釋原則，而沒有專門適用於憲法文件的解釋原則。香港回歸後，即使按照香港的普通法制度，也需要時間發展解釋基本法的規則。因此，與其爭論應當用什麼方法來解釋基本法，倒不如大家共同致力於發展一套內地和香港都能夠接受的解釋基本法的規則，這才是貫徹落實好基本法的正確方向。

3、在補選行政長官任期的問題上，香港的一些法律界人士與內地的法律專家為何對基本法的條文有不同的理解？

　答：內地與香港的法律專家對基本法的條文有不同理解，是十分正常的，就是香港本地的法律專家之間，也會對基本法的條文出現不同理解。正因為如此，基本法專門規定該法的最終解釋權屬於全國人大常委會，這一機制確保了基本法在全國範圍內正確地理解和執行。

關於選委會與行政長官任期不重疊的問題

4、特區政府修訂《行政長官選舉條例》，給人的印象是，該條例不符合基本法，然而，這個條例已經報全國人大常委會備案，人大常委會為什麼沒有將其發回？

　答：《行政長官選舉條例》只是規定了行政長官的任期為五年，這是引自基本法的規定，而沒有明確規定倘若行政長官中途離任，補缺的行政長官的任期是否仍為五年。因此，現有的《行政長官選舉條例》不存在違反基本法的問題，人大常委會自然無需發回。特區政府提出修改《行政長官選舉條例》，只是因為該條例需加入補充性條文，針對行政長官任期未滿而中途職位出缺的情況，作出更準確反映基本法立法原意的具體化規定，使補選產生的行政長官的任期具有堅實的法律基礎。

5、現屆選舉委員會的任期與其所選出的董建華先生的任期並非完全重疊，其中兩年的真空期如何解決？如果董建華先生遲一些辭職，新的行政長官將由一個新組成的選舉委員會選出。這是否可以說，選舉委員會每屆任期五年，並不代表它選出的行政長官不能超越2007年？

　答：正如前面分析的，按照基本法附件一組成的選舉委員會，所選出的行政長官任期不能超越2007年，這是從整體上看基本法的規定所能得出的唯一正確結論。至於現屆選舉委員會的任期與第二任行政長官的任期不完全重疊，這是由於選舉行政長官的選舉委員會同時要選出第二屆立法會的六名議員，而第二屆立法會先於第二任行政長官產生所引起的。我們認為，現在迫切需要解決的是新的行政長官的任期問題，不必要也不可能把基本法執行過程中出現的所有問題全部解決。

關於援引人大決定的問題

6、人大常委會去年4月26日的決定並非正式法律解釋，人大常委會也不可能在那時便知悉董建華先生要辭職，因此，援引人大常委會的決定說明第三任行政長官只能在2007年產生，是否正確？

　答：人大常委會去年4月26日的決定，對於處理新的行政長官的任期問題的意義至少有三點：

　第一，人大常委會根據基本法附件一及其解釋做出的決定，在香港特區是具有法律效力的；

　第二，該決定表明第三任行政長官要在2007年產生，說明人大常委會一直認為，如果在2007年前行政長官出現缺位，補選的行政長官的任期不應超過2007年，也就是剩餘任期。換句話說，中央有關部門認為新的行政長官的任期應當是剩餘任期，不是今天才提出的觀點；

　第三，人大常委會擁有基本法的最終解釋權，它對基本法的理解，儘管不是解釋，也具有權威性。

關於剩餘任期是否政治考慮的問題

7、有人說，中央堅持補選特首任期為兩年是出於政治考慮，這是否事實？

　答：這並非事實。客觀來說，補選特首任期為兩年或者五年，在實踐上是各有利弊。儘管有人說補選特首兩年任期可以考驗曾蔭權，為有意角逐第三任特首的人士留下空間；但也有人認為，五年任期的好處更是顯而易見：五年安排不僅有利於特區管治班子的穩定，有利於香港長遠發展規劃，而且可以跳過07/08年政制檢討，避免在2008年北京奧運這個不容有失的舉國盛事舉行的前後進行香港特區行政長官的選舉，等等。顯然，如果真是從政治權宜之計來考慮，五年任期可能是更好的選擇。

　事實上，對於中央來說，最重要的考慮，就是基本法能夠得到嚴格的貫徹執行。維護基本法的權威，確保基本法得到嚴格正確的實施，才是香港和國家的最根本利益。中央對待基本法的理解和執行問題的態度，是十分嚴肅和慎重的。千萬不要認為中央在基本法的問題上是很隨意的，中央絕不會為了一時之利去斤斤計較補選特首任期的長短。由於基本法的原意，就是補選特首的任期是剩餘任期，因此，中央只會按照基本法的要求行事，不會也不可能有其他的考慮和選擇。所謂「中央堅持補選特首任期為兩年是出於政治考慮」的說法，是根本不能成立的。

8、為何不能採取「香港只是負責選舉行政長官，任期交由中央決定」的辦法？

　答：因為基本法的立法原意已經清晰，香港特別行政區政府有責任按照基本法的規定，確保補選產生行政長官的任期明確化和合法化，這才符合法治社會的要求。中央政府對實行「一國兩制」是誠心誠意的。香港應該通過本地立法來落實基本法補選行政長官的要求。

　再者，如果不確定任期而進行行政長官補選，在實際上也行不通。對於不同的任期，候選人的政綱和選民的考慮也有所不同，若任期不定下來，參選人和選民均會無所適從。顯然，「香港只是負責選舉行政長官，任期交由中央決定」的做法既行不通，也不符合基本法的要求。

9、在起草過程中，基本法中文本的不同稿本曾採用「新的一屆」和「新的」兩組字眼，但在英文稿本中卻一律是採用「New Chief Executive」，由此是否可以證明，兩種不同的中文字眼沒有特別意義？

　答：人大常委會專門做過決定：基本法的用語含義，以中文本為準。由於中文與英文在用語含義、表達習慣等方面都有自己的特點，不盡相同，而基本法是中文立法而不是英文立法，為了避免因為中英文本用語含義有出入而影響基本法有關條文的理解，1990年6月28日舉行的第七屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過決定：基本法英文本中的用語的含義如果有與中文本有出入，以中文本為準。顯然，以英文稿本中一律是採用「New Chief Executive」，來否定中文本的不同稿本曾採用「新的一屆」和『新的』兩組字眼所包含的不同立法原意，是不能成立的。

10、特區政府改變立場會否對法治造成損害？

　答：有些人批評，特區政府在補選特首任期問題上改變立場，會對法治造成損害，但事實並非如此。

　雖然《行政長官選舉條例》沒有說明補缺的行政長官的任期是否仍為五年，不存在違反基本法的問題，但特區政府過往的確根據字面理解，認為補選特首的任期應該是五年。特區政府過去在回答議員的問題時，也公開表達了這一立場。特區政府現在改變對補選特首任期的看法，正是基於對立法原意的尊重，因而也是對法治的尊重。因為，特區政府清楚了解到一些新論據，這些新論據有部分是基於基本法的早期擬稿和顯示草擬過程討論內容的文件，以及參與草擬人士的記憶。考慮過這些新論點和資料後，特區政府認為自己先前的立場不正確，因此必須承認錯誤，改變看法，作出補救。若然不這樣做，就是不尊重法治。顯然，根據基本法的立法原意改變立場，是尊重法治的表現，不會對法治造成衝擊。相反，如果律政司司長明知違反基本法的立法原意卻還堅持較早時的立場，那便是鼓勵政府以不合法的方式行事。這才會對法治造成衝擊。

關於人大釋法是唯一可行的選擇

11、為什麼說，司法覆核及修改基本法都行不通，唯有人大常委會釋法才是可行的選擇？

　綜合各種不同意見，被認為可以用來解決補選特首任期爭議的辦法，大體可歸納為三種：一是司法覆核；二是修改基本法；三是人大常委會釋法。考慮哪種方法可以解決爭議，不僅要看法理上能否講得通，還要看其在時間上可否配合7月10日就要進行的行政長官選舉。

　從法理上說，可以透過司法覆核的途徑，最後由香港終審法院提請人大常委會作出解釋，解決補選特首任期的爭議。然而，誰能保證法院的審理不會出現既不提請釋法，又作出與人大看法不一致的判決？同時，領匯事件的經歷也告訴人們，一旦進入司法程序，任何人都會「身不由己」，誰也無法保證案件的審理能夠在預定的時間內完成。領匯上市可以夭折後重來，特首選舉卻無論如何都不能「難產」，否則，香港將面對無法承受的憲制危機。所以，司法覆核，此路不通。

　修改基本法，不僅因為須全國人大通過（人大只是每年的三月才開會），在時間上做不到，而且在法理上也講不通。人大法工委根據基本法立法原意，明確指出補選特首的任期就是剩餘任期，清楚地表達了人大的態度。特區政府有關剩餘任期的立場亦非常明確。既然中央和特區政府都認為基本法相關條文的含意已經清晰，當然不會考慮修改基本法。可見，修改基本法，此路也不通。

　本來，在人大法工委肯定剩餘任期之後，香港社會能夠停止爭論，接納政府修訂特首選舉條例，特首補選就可以順利完成。不過，在有人要提出司法覆核挑戰剩餘任期的情況下，人大法工委的意見因不具法律約束力，法院可以不遵從，故唯有由具有法律效力的人大常委會釋法，才能確保特首補選不會因為司法覆核而「難產」。

關於人大釋法不損香港法治的問題

12、為什麼說人大依據基本法釋法不會損害香港的法治？

　答：有些人不斷散佈這樣的言論，聲稱如果目前的爭議由全國人大常委會作出解釋以解決問題，會打擊本港的法治。這是一種誤導之說。

　基本法由全國人民代表大會通過，而根據中國憲法，全國人大常委會有權解釋所有由全國人民代表大會制定的法律。基本法第158條第1款訂明，基本法的解釋權屬於全國人大常委會。香港終審法院也已經裁定，人大常委會行使這項明訂的解釋權是合法合憲的。因此，人大常委會根據基本法和其所定的程序作出解釋，完全是依法行事。將依法辦事的釋法說成會打擊法治，顯然是不正確的。

　事實上，全國人大常委會雖然毫無疑問地擁有基本法的解釋權，但人大常委會行使釋法權是十分慎重的。只有當基本法不能得到嚴格、正確地執行時，或其他手段都不能糾正的情況下，人大常委會才會釋法。這是為了維護基本法的權威。香港回歸以來，人大常委會分別就基本法有關居港權的條款和基本法附件一和附件二有關2007年以後行政長官和立法會產生辦法的規定作出過解釋，之後還對07/08年行政長官、立法會產生辦法的有關問題作出過決定。這兩次釋法和一次決定所處理的問題，有一個共同的特點：都是香港急需解決而自身又難以解決的問題。也就是鄧小平先生講的「非北京出頭就難以解決的問題。」由此可見，中央處理香港問題是非常審慎而負責任的，非萬不得已，不會輕易出手。

　在「一國兩制」條件下的香港，講法治，首先就要講按基本法辦事。人大常委會按照基本法的規定行使對基本法的解釋權，不是香港法治之外的東西，而是香港法治中必不可少的組成部分。中央處理香港問題，與香港享有高度自治一樣，都是實現「一國兩制」所必需的。中央保持並行使某些權力，包括對基本法的解釋權，是解決香港急需解決而自身又難以解決的問題所必需的。香港回歸以來基本法實施的實踐證明，中央行使管治香港特區的權力，與香港特區享有高度自治權，是「一國兩制」這一政治現實中不可分割的有機整體，是相輔相成的兩個方面，缺一不可。中央依法行使這些權力，不僅不會妨害香港特區依照基本法享有高度自治，不會損害香港的法治，反而是「港人治港」、高度自治的有力保障，是確保基本法憲政下香港法治有效運作的必要條件。

關於補選特首「難產」的嚴重後果

13、為什麼說某些所謂民主派議員糾纏於補選特首的任期之爭，根本不是兩年還是五年的問題，而是他們為反對而反對，蓄意挑戰中央？

　答：有些所謂民主派人士，總是以陰謀論揣度中央。當補選特首任期問題開始浮現時，有人就假設中央屬意五年任期，指責五年安排是要跳過07/08年政制檢討；當得知中央肯定兩年任期後，同樣是這些人，卻又說兩年安排是要考驗曾蔭權，為第三任特首選舉作部署，等等。由此可見，補選特首的任期之爭，根本不是兩年還是五年的問題，而是某些「民主派」議員為反對而反對，蓄意挑戰中央。無論中央說兩年還是五年，他們都會提出反對。

14、如果新的行政長官不能於7月10日依法如期選出，會有什麼嚴重後果？

　答：如果新的行政長官不能於7月10日依法如期選出，不僅嚴重損害基本法的權威，而且人大有關07年選舉第三任行政長官問題的決定也成一紙空文，香港整個管治架構可能陷於憲政危機，其破壞性將擴散到各個方面。香港社會陷入動盪和分化，國際社會對香港失去信心，投資將如決堤般逃離香港，樓市和股市將迅速崩潰，經濟復甦勢頭將發生逆轉，香港經濟遭受的打擊將比金融風暴更嚴重。新特首若不能依法如期產生，「一國兩制」勢將受到巨大衝擊。香港社會付出的代價將不僅是經濟方面的，而且港人在「一國兩制」下享有的許多優勢和利益，也將嚴重受損，香港按照基本法發展民主的步伐，也會嚴重受阻。