[2005-04-08] 基本法是一國及兩制緩衝機制

■梁美芬　城市大學法律學院副院長、基本法教育協會會長

　一國兩制之成功，有賴香港與中央的相互理解及信任，《基本法》就是一國及兩制最好的緩衝機制。一份帶有妥協性的法律文件當然不會令一方完全滿意，但《基本法》畢竟把中央與特區的不同權限、內地與香港的不同制度用法律的方式寫了出來。

　轉眼《基本法》已頒布了十五周年，回首當年，很多從《基本法》起草初期爭論過的問題，今天竟又全部拿出來再爭辯一次。

　記得當年《中英聯合聲明》簽署後不久，有人提出「京人治港」、「英人治港」、「港人治港」，亦有人提出「港獨」。自《基本法》起草委員會成立以來，第一個問題就是《基本法》是不是一本憲法。中國說《基本法》是中國的法律，給予全國性法律的地位，屬特別法的一種，但《基本法》並不是憲法。

　其實《基本法》由全國人大簡單多數去通過，其解釋權在全國人大常委會，修改權亦在全國人大代表會，均說明《基本法》不是憲法，而是全國性法律。

　第二個問題是解釋權問題。由於《基本法》是中國的全國性法律，因此當時中央政府堅持其最後解釋權在全國人大常委會，但對於香港的草委來說，並不明白何謂全國人大常委會的解釋權，所以建議把整段刪除，但中央政府沒有同意，且堅持保留了《基本法》第一百五十八條，並注明中央與地方之授權關係。第一百五十八條注明全國人大常委會享有最後的解釋權，但在特區自治範圍內，則終審法院享有解釋權。同時在第一百五十八條第三段說明在有關中央政府責任及中央與地方關係的案件中，終審法院在最終判決時必須徵求全國人大常委會的解釋；就這樣，雙方同意通過了《基本法》第一百五十八條。

剩餘解釋權的爭議

　《基本法》起草時的另一個爭議是誰享有對《基本法》的「剩餘解釋權」。當時香港有些草委認為《基本法》的起草愈簡單愈好，並認為剩餘的解釋權應該是在香港法院；內地的草委則認為《基本法》的內容應該愈具體愈好，而寫得具體主要是對香港好，因為內地的草委知道《基本法》的解釋權在全國人大常委會，因此，所謂「剩餘解釋權」其實是指「全國人大常委會的解釋權」，故若《基本法》的內容寫得愈不清晰，全國人大常委會的解釋權則愈大。當時內地草委這樣提出盡量把《基本法》有關條文詳細寫明，現在看來確實是出於善意。

　然而，《基本法》起草至今差不多二十個年頭，中國及香港狀況都有了很大的變化。例如，《基本法》第二十四條起草的時候主要考慮到如何吸引一些移民海外的香港精英回港，並以寬鬆的態度去考慮這類人及其子女在港居留權的問題；當時並沒有充分考慮到香港的男士到內地娶妻又或「包二奶」的情況，以致有一大批內地出生子女有可能符合《基本法》第二十四條第三段所提及的永久居留權。

　根據《基本法》實施以來的經驗，全國人大常委會只會在非常重大又牽涉到中央與地方關係的問題上才考慮行使其對《基本法》的解釋權，曾經在一些有關《基本法》的重大案件以及其他一些相對影響力沒有這樣大的案件中，全國人大常委會可能不同意終審法院或特區政府對《基本法》的理解亦沒有行使其解釋權。

《基本法》的修改與解釋

　雖然香港法律界一直對於釋法的制度存有顧忌，並較為主張以修改《基本法》的方式來釐清不清楚的條文。然而，修改《基本法》並不代表問題便可解決。

　為了使《基本法》及一國兩制能有效實施，不會隨便修改或動搖，《基本法》第一百五十九條第四段特別說明，全國人民代表大會（全國人大）對《基本法》的任何修改，不得與一國兩制的方針有牴觸。這個規定，既對全國人大有約束性，亦對香港特區要提出修改《基本法》的議案有約束力。

　《基本法》第一百五十八條及第一百五十九條清楚寫明，全國人大常委會享有解釋《基本法》的權力，而全國人民代表大會則享有修改《基本法》的最後權力。

　在九九年六月二十六日，全國人大常委會為居留權問題釋法時，很多評論認為，全國人大常委會解釋《基本法》等於修改《基本法》，因此極力反對。其實，全國人大常委會行使對法律的解釋權，在過往並不多見。至現時為止，全國人大常委會只解釋過法律十次。全國人大常委會就港澳《基本法》進行過四次解釋，三次關於香港，一次關於澳門，都是先後關於外國人在港澳地區的永久居留權問題，以及人所共知、由張麗華案引發的人大釋法及關於政治政制的人大釋法。不過，對法律的解釋與修改是不同的。人大釋法是對法律的解釋，其內容始終不能超越《基本法》的字眼；例如，全國人大常委會不能把某些情況要由立法會議員三分之二通過，解釋為二分之一。但是，修改則空間很大，可把「必須」修改為「不須」，把「可以」修改為「不可以」。

　當時很多人認為全國人大常委解釋《基本法》，並不需要經過香港的機制，除了諮詢全國人大屬下的基本法委員會之外，並不需要諮詢香港立法會。而修改《基本法》，則須經過三分之二香港立法會全體議員，三分之二港區人大代表及特首同意方可啟動《基本法》的修改機制。

　其實，這些看法對《基本法》第一百五十九條是一個片面的理解。《基本法》第一百五十九條提及香港立法會、港人大代表三分之二及特首同意只是針對當修改《基本法》的議案是由香港特別行政區提出才會適用。而當修改《基本法》的議案是由國務院或全國人大常委會提出時，則不須經過香港當地的機制。而《基本法》最後的修改權在全國人大代表會，對全國人大修改《基本法》有兩個制約條件：一、程序上必先諮詢其屬下的「基本法委員會」；二、原則上不可違反中華人民共和國對香港既定的方針政策。

　因此，當香港人堅持以修改《基本法》去解決或改變一些《基本法》中寫明的中央與地方關係的機制時，他們並不明白中央在修改機制亦享有絕對話事權。對於港人來說，其實全國人大常委解釋《基本法》比修改《基本法》的內容會是更加有預見性的。

　香港人必須明白《基本法》所規定的中央與地方關係，並認識到應該如何在理性的基礎上發展香港的體制。（文匯論壇）