[2005-04-15] 行政主導是特區政體的精髓

■許崇德　中國人民大學法學院教授　原香港基本法起草委員會委員

　基本法已經為行政主導鋪平了道路，行政長官作為特區之首，亟宜敢於用權，善於用權，確保香港平安，為六百萬港人的福祉鞠躬盡瘁。同時，作為香港特區政治體制的有機組成部分的立法機關、司法機關以及公務人員，亦都應戮力同心，推進和保證行政主導這個基本原則的實現。

　在基本法制定過程中，第四章政治體制的草擬乃是最受各方人士關注、也是意見最多、討論最為熱烈的問題。特別行政區制度是史無前例的新事物，確立香港特色的政治體制需要有創新的思路。香港特區不實行人民代表大會制度，這是無疑的。當初有些人認為，香港既然是資本主義社會，那就理所當然地應該建立「三權分立」制度。1987年4月16日，鄧小平在會見基本法起草委員會委員時糾正了這種想法。他說：「香港的制度也不能完全西化」，「現在如果完全照搬，比如搞三權分立，搞英美的議會制度，並以此來判斷是否民主，恐怕不適宜。」他接著說：「對這個問題，請大家坐到一塊深思熟慮地想一下。」後來，基本法起草委員會在設計香港特區的政治體制時，排除了「三權分立」，肯定了行政主導的原則。這正是受了鄧小平的啟示，遵照他要求「大家坐到一塊深思熟慮地想一下」的結果。

經驗證明行政主導具有優越性

　香港是一個在政治、經濟、文化、社會各方面都極其複雜的國際性都市。各類矛盾，都在這裡集結。各種勢力，利益交叉。居民稠密，人物迥異：祈福香港者有之，唱衰香港者有之；愛國愛港者有之，禍港殃民者有之。何況從長期在殖民統治下轉變為新的社會主義祖國的特別行政區，在這種轉變過程中，難免會出現激盪和震動。所以，香港特區需要一個強勢政府，否則不足以應對紛至沓來的矛盾甚至禍患的發生。且看歷史事實，例如，法蘭西第四共和國政府是弱勢政府，在第四共和國存在的十一年裡，內閣頻頻倒台，前後共更換了二十屆，每屆政府執政的平均時間為六個月，其中最長的不過一年多，最短的只有兩天。後來，戴高樂上台，通過1958年第五共和國憲法，強化行政權力。從此法國政局就一直穩定了下來。經驗證明，行政主導具有優越性。他山之石，可以攻玉，法國歷史，足以供香港借鑒。

香港應確保行政主導的落實

　雖然「行政主導」這四個字，並沒有在基本法文本裡直接寫出來，但它作為貫徹在基本法中的原則精神是顯而易見的。行政主導是特別行政區政治體制的精髓。一方面，基本法給行政長官明確定位，規定行政長官是特區首長，同時又是特區政府(行政機關)的首長。行政長官代表香港特別行政區；對中央人民政府和香港特區負責。這些規定凸顯了行政長官的權威和崇高地位。其他例如基本法第72條關於政府議案須優先列入議程的規定，以及附件二關於表決程序等的規定，都體現了行政主導的原則。另一方面，基本法授予行政長官以較為廣泛而重要的職權，以充分發揮其治港的作用。基本法規定行政長官在當地產生後由中央人民政府任命。這個「任命」含義深刻。它意味著中央把尚方寶劍賜予特首，委之以全面管理好香港的重任。基本法既然已經為行政主導鋪平了道路，行政長官作為一區之首，位高權重，亟宜敢於用權，善於用權，手執尚方寶劍，確保一區平安，為六百萬港人的福祉鞠躬盡瘁。同時，作為香港特區政治體制的有機組成部分的立法機關、司法機關以及公務人員，亦都應戮力同心，推進和保證行政主導這個基本原則的實現。

　當前，香港特區第二屆行政長官在任期剛半的時候，因健康原因而辭去職務。新的行政長官將在今年七月十日產生，並繼續第二屆特首餘下的任期。值此新舊交替之際，希望能回顧特區成立近八年來走過的歷程，在鞏固所取得的成績與進步的基礎上，總結經驗，研究問題：譬如說，根據行政主導的原則，如何看待立法機關通過譴責司級高官的決議，以及司法機關撤銷立法會通過的經行政長官同意了的條例等事實。以便通過對實例的理性剖析，能更徹底地擯棄「三權分立」的影響，正確地構建並完善行政主導的政治體制。（文匯論壇）