[2005-04-18] 人大釋法有助謀發展、保穩定、促和諧

■朱育誠　國務院發展研究中心港澳研究所所長

　《基本法》158條規定的《基本法》的解釋權屬於全國人大常委會，就是保持中央某些權力的具體體現。前兩次「釋法」都說明了沒有中央出頭，只靠香港本身是難以解決問題的這一事實。這一次的「釋法」也同樣是為了香港的利益。事實一再證明了這一點。

　最近，圍繞補選行政長官任期問題的爭論已持續了一個多月，法律問題演變為政治問題的趨勢日益明顯。考慮到任期爭論可能會影響行政長官補選工作的正常進行，為消除不確定因素，特區政府請求國務院提請全國人大常委會就任期問題進行「釋法」。國務院經過慎重考慮，已經接受特區政府的請求，並於日前正式提請全國人大常委會對香港《基本法》第53條第2款關於補選行政長官任期問題的規定做出解釋。為了能在今年7月10日如期順利地補選出香港特區新的行政長官，在目前情況下，全國人大「釋法」是解決補選行政長官任期爭論的唯一可行辦法。全國人大常委會「釋法」是貫徹、依照《基本法》治理香港的必要手段，是釋疑止爭，保持香港社會穩定和諧的必然之舉。

一、全國人大「釋法」是目前情況下解決補選行政長官任期爭論的唯一有效辦法，勢在必行。

　盡快平息任期爭論，確保行政長官補選工作的正常進行，是中央和特區政府亟待解決的一個法律問題。如何解決任期問題的爭論呢？綜合前一時期香港社會所提出的各種意見和建議，無外乎三種辦法，就是修改《基本法》、司法覆核和「人大釋法」。

　首先，在目前情況下修改《基本法》既無必要，也不現實。作為香港的憲制性法律，《基本法》經過香港回歸以來的實踐考驗，證明是符合香港現實情況的，是比較完備的一部法律，在目前情況下沒有修改的必要，更不可能僅僅為了補選行政長官任期這樣的個別具體問題就輕易進行修改。另外，國家法律的修改，特別是《基本法》這種憲制性法律的修改工作，是一項法律工程，要通過嚴密的組織，並在廣泛徵詢意見、反覆推敲的基礎上進行，最後，還要經過嚴格的法律程序。因而，不可能在短時間內完成。因此，修改《基本法》這一辦法並不可行。

　其次，司法覆核更不可取。司法覆核要履行一定的法律程序，這個程序需要時間。即使法院可以根據行政長官補選工作的需要從速處理，也未必能在7月10日前及時完成所有的司法程序。其間，如果出現類似「領匯事件」的情況，就極可能使行政長官補選工作無法如期完成，香港特區就可能會因無法及時產生行政長官而陷入憲制危機。由於司法覆核存在著明顯的不確定因素，因此，中央政府不可能讓香港特區承受如此巨大的政治風險。

　從目前情況看，解決補選行政長官任期爭論的唯一有效辦法，只能是全國人大「釋法」，由全國人大常委會根據《憲法》和《基本法》賦予的權力，對《基本法》第53條第2款中關於新的行政長官的任期問題，按照其立法原意，作出明確的具有法律效力的解釋。這樣，就可以迅速平息爭論，有效保證行政長官補選工作的順利進行。除此之外，目前似乎還找不到其它更為有效的辦法。因此，全國人大「釋法」勢在必行，且需盡快進行。正如溫家寶總理所講的那樣，「及早地進行解釋，有利於特區新的行政長官選舉工作，也有利於香港的繁榮穩定，從根本上說，對於國家和香港整體有利。」

二、全國人大常委會就補選行政長官的任期問題進行「釋法」，全法、合理、合情。

　首先，全國人大常委會就補選行政長官任期問題進行「釋法」是依法辦事。根據《中華人民共和國憲法》所制定的香港特別行政區《基本法》，屬於中華人民共和國的地方性法律。根據《中華人民共和國憲法》第67條的規定，全國人大常委會具有解釋憲法和法律的職權。《基本法》第158條也規定對《基本法》的解釋權屬全國人大常委會。因此，由全國人大常委會負責解釋《基本法》，是根據《憲法》和《基本法》的規定而確立的香港特區法治的重要組成部分，是實踐「一國兩制」的重要保證，是有效落實《基本法》的重要機制，也是特區政府依法治港，確保香港政制正常發展和維護香港的繁榮穩定，構建社會和諧的重要手段。所以，「釋法」是合法之舉。

　其次，根據《基本法》的規定，對行政長官的任命，是屬於中央政府的權力。全國人大常委會依法對補選行政長官的任期作出權威解釋，也是職權範圍內的事情。由於任期爭論有可能嚴重影響即將到來的行政長官補選工作，甚至使香港特區陷入憲制危機。因此，在特區政府自己無法解決，也沒有其它更為有效的解決辦法情況下，特區政府正式向國務院提出，請求全國人大常委會以「釋法」方式盡快平息爭論，確保行政長官補選工作的正常進行，這可稱之謂合理。

　再者，全國人大常委會、國務院港澳事務辦公室還委派了主管官員，廣泛聽取香港各界人士的意見與建議，本著理性與善意的態度進行溝通和討論，「以法論法，以法會友」，「開誠布公，知無不言，言無不盡」，包容共濟、坦誠相見，確實是在合法、合理的同時，也做到了合情。

三、全國人大「釋法」並不是修改《基本法》，而是對《基本法》的必要補充和完善。

　香港《基本法》是根據鄧小平「一國兩制」的偉大構想，依據《中華人民共和國憲法》，經過了四年八個月時間而制定出來的。多年的實踐證明，《基本法》是一部基本完備的憲制性法律，能夠適應在香港實踐「一國兩制」的過程中所出現的各種情況，及發展變化要求。當然，《基本法》作為一部憲制性法律，也需要在實踐的過程中不斷地得到補充和完善。部分人士對補選行政長官的任期問題有不同看法，實屬正常。儘管《基本法》關於行政長官缺位後新的行政長官的任期為剩餘任期的立法原意是清楚的，但由於在條文中並沒有明確體現，導致人們對此問題的理解有所不同。在這種情況下，就有必要由全國人大常委會出面，根據《基本法》的立法原意做出解釋，使相關條款的規定更加明確、更加清晰。通過釋法，可以使《基本法》更好地適用於「一國兩制」的實踐。但是，「釋法」本身並沒有改變《基本法》的原有規定，因此，不是修改《基本法》。

四、全國人大「釋法」是確保香港特區「高度自治」及「法治」的必要手段，有助於「包容共濟促和諧」。

　香港社會有些人士不贊成全國人大常委會就補選行政長官的任期問題進行「釋法」，認為人大「釋法」是「中央干預香港事務」，「是對《基本法》的修改」，「損害香港的高度自治和法治」，等等。因而，抱有一定的抵觸情緒，甚至提出全國人大常委會以後不要再「釋法」的要求。對此，我想引述鄧小平同志1987年4月16日在會見香港特別行政區《基本法》起草委員會委員時所做講話中的一段話來加以說明：

　「還有一個問題必須說明：切不要以為香港的事情全由香港人來管。中央一點都不管，就萬事大吉了。這是不行的，這種想法不實際。中央確實是不干預特別行政區的具體事務的，也不需要干預。但是，特別行政區是不是也會發生危害國家根本利益的事情呢？難道就不會出現嗎？那個時候，北京過問不過問？難道香港就不會出現損害香港根本利益的事情？能夠設想香港就沒有干擾，沒有破壞力量嗎？我看沒有這種自我安慰的根據，如果中央把甚麼權力都放棄了，就可能會出現一些混亂，損害香港利益。所以，保持中央的某些權力，對香港有利無害。大家可能冷靜地想想，香港有時候會不會出現非北京出頭就不能解決的問題呢？……總有一些事情沒有中央出頭你們難以解決的。中央的政策是不損害香港利益，也希望香港不會出現損害國家利益和香港利益的事情……基本法要照顧到這些方面。」

　《基本法》158條規定的《基本法》的解釋權屬於全國人大常委會，就是保持中央某些權力的具體體現。前兩次「釋法」都說明了沒有中央出頭，只靠香港本身難以解決問題的這一事實。這一次的「釋法」也同樣說明了鄧小平同志偉大的預見性。只有嚴格按照《基本法》辦事，才是香港法治社會的根本保障，才能保持香港的繁榮穩定和社會和諧，才能保證香港人民的根本利益。中央的出頭，都是為了香港的利益。事實一再證明了這一點。

　回顧這段歷史，雄辯地證明了鄧小平同志親自指導制定的保證「一國兩制」在香港實施的《基本法》，的確是「一個具有創造性的傑作」，是「一部具有歷史意義和國際意義的法律」。由於「一國兩制」事業前無古人，這就決定了在香港實施《基本法》是個艱苦探索的過程，也是香港市民在實踐中對《基本法》的認識不斷地由淺入深，由片面到全面的過程。

　法律界人士對《基本法》的理解往往會對社會民眾產生較大的影響，但由於內地與香港存在不同的法律體系，往往對同一法律條文有不同的理解，這就需要雙方對不同法律體系的思維方式、語言習慣、表達方式等，有一個相互熟悉、相互適應的磨合過程。而人大常委會的「釋法」正是不同法律體系最有效的磨合過程。通過「釋法」，明晰了法律，減少了分歧，消除了誤解，有利於全面、準確地普及、宣傳《基本法》。另一方面，就是內地和香港的法律界人士要加強交流與溝通。只要是本著善意和坦誠的態度，只要是為了促進香港的社會繁榮與穩定，大家就會在「一國兩制」方針指引下，依照《基本法》治理好香港，實現胡錦濤主席去年在接見香港國慶觀禮團時所表達的那種願望，就是「抓住機遇謀發展，同心同德保穩定，包容共濟促和諧」。

　編者按：由國務院發展研究中心港澳研究所和本報聯合主辦的「紀念香港《基本法》頒布十五周年座談會」，2005年4月16日在京隆重舉行。政界人士、香港和內地知名學者、法律工作者及眾多研究機構30多位嘉賓匯聚一堂，共同研討基本法的理論和實踐問題。本報論壇版由今日起，將陸續刊出與會嘉賓所撰寫的系列文章，敬請留意。（文匯論壇）