[2005-04-19] 香港正重整管治架構

■周八駿　資深評論員

　特區第二屆政府陷入管治權威低落、管治危機頻發的境地，豈能不讓人產生香港特別行政區缺乏管治中心的憂慮和感歎！隨著董建華先生辭職和新的行政長官產生，香港特別行政區是到了全面、準確地落實《基本法》，重整有效管治架構的時候了。

　在香港商界領袖中，合和集團主席胡應湘先生是一位難得敢言、並屢有驚人之語的人物。2005年4月13日，他在一個公開場合表示，香港出現4個權力核心，除特區政府外，還有法院、立法會和全國人大常委會。立法會經常插手特區政府事務；市民一不如意就提出司法覆核；香港出問題就尋求全國人大常委會釋法。從而，政府政策難以推行。如果持續下去則將影響投資者信心，最終會拖垮香港。

管治權威低落導致施政困難

　人們理解，胡應湘先生不會質疑香港特別行政區立法會擁有《基本法》所賦予的職權，不會質疑香港特別行政區居民享有《基本法》所賦予的權利，也不會懷疑全國人大常委會擁有《基本法》的解釋權。正是在說上述這一番話的同時，胡應湘先生明確支援全國人大常委會就《基本法》第五十三條第二款作解釋。人們相信，胡應湘先生憂慮的是，最近兩年香港特別行政區行政長官及其執政班子管治權威低落，導致特區政府施政困難。

　自2003年七一遊行以後，香港居民以申請司法覆核方式挑戰特區政府政策的行為明顯增加，而且大部分都獲得勝訴。這不能不令人深思問題的本質和根源。是社會愈益政治化而使法律成為政治鬥爭的工具？有一定道理，但為何特區政府往往成為法庭上的輸家？是香港的法官們受社會氛圍感染而傾向於對特區政府發難的政治團體或民間組織？不能完全排除這種可能性，但為何特區政府為其政策辯護的理由往往難以說服法官們？特區政府的施政是得人心的，管治是有效的，何至於如此地步？

重整有效管治架構

　自2002年7月1日特區第二屆政府推行高官問責制以來，立法會就分成親政府派和反政府派，不過，直至2003年七一遊行，親政府派能夠維繫團結亦即行政長官與自由黨、民建聯等政黨或政團的執政聯盟尚能正常運作。2003年七一遊行以來，尤其2004年9月第三屆立法會選舉以後，特區政府不僅繼續遭受反政府派衝擊，而且失去親政府派的堅定支持。

　面對立法會、法院和社會，特區第二屆政府陷入如斯境地，豈能不讓人產生香港特別行政區缺乏管治中心的憂慮和感歎！

　隨著董建華先生辭職和新的行政長官產生，香港特別行政區是到了全面、準確地落實《基本法》，重整有效管治架構的時候了。

香港特區實施行政主導

　《基本法》規定香港特別行政區的行政長官、行政機關、立法機關、司法機關等的權責，在一定程度上蘊含行政、立法、司法相互制約的精神，但不是嚴格意義的三權分立。

　香港特別行政區實施行政主導的政治體制。行政長官在《基本法》第四章《政治體制》中作為單獨一節而且是「第一節」同行政機關、立法機關、司法機關等並列。行政長官既是香港特別行政區政府首長也是香港特別行政區首長。《基本法》關於香港特別行政區直轄於中央人民政府的規定，是通過中央人民政府對行政長官的任命和行政長官對中央人民政府負責來體現的。在中央和香港特別行政區的關係上，行政長官位於香港特別行政區政治體制其他元素的前列。同時，行政長官居於香港特別行政區政治體制諸元素的核心位置。

香港為何不能建立三權分立體制

　香港特別行政區享有獨立的司法權和終審權，不意味著香港特別行政區法院在香港特別行政區政治體制中的地位超然。《基本法》第二條規定，全國人大授權香港特別行政區實行高度自治，包括享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。獨立的司法權和終審權是高度自治的一部分，不是超然於高度自治。有人藉口司法獨立而企圖把香港特別行政區高度自治變成完全自治，是違背《基本法》的。

　香港特別行政區作為中華人民共和國的一個實行高度自治的地方行政單位，不可能建立類似於西方獨立政治實體的三權分立政治體制。的確，第三屆立法會半數議員由分區直選產生使香港特別行政區的行政與立法關係開始發生「質變」。若干政黨領袖人物公開要求分享香港的管治權，使中央和特區政府必須審慎處理香港特別行政區政黨政治如何發展這一新課題。但是，香港特別行政區作為中華人民共和國不可分離的部分，不擁有單獨的主權，也就無所謂「還政於民」。即使最終實現由普選產生行政長官和立法會全部議員，行政長官和立法會的權力來源仍然是國家最高權力機關。 （本欄每周二刊出）　（文匯論壇）