[2005-05-18] 單身人士公屋需要之爭

■張炳良　香港城市大學公共及社會行政系教授

　房屋署深怕單身人士對公屋的需求增加，正考慮限制其申請資格。但隨著社會變遷，追求獨身已成普遍現象，限制年青單身者申請公屋，雖仍須回答根本性的公平原則問題，但在資源不足下，公共政策如何作出較優選擇，考驗政府智慧。

　公共政策論述中最慣用的術語是「回應訴求」、「滿足需要」。表面上民眾的訴求及其需要，都似屬客觀存在的東西，只待決策者去發現及加以確認，繼而在制訂政策過程中作為考量的條件，達致政策回應（及相繼的服務供給）的作用。

公共服務的供求規律

　可是，現實裡無論是需要還是訴求皆屬相對性，若決策當局基於種種原因不願或不肯承認有關需要，作出資源承擔，則有需要者感到的「需要」便好像變成「無理」的要求了。又或是，由於當局未能拿出充足的資源與服務去全面滿足需要，則行政上的配給便反過來為需要設置種種因應權宜的定義與再定義，於是倒果為因，需要因資源而定，當人們察覺現實時，也就知所進退，不去費時輪候，這樣有需要者之數量也就自然減少，形成公共服務上有趣的供求規律。

　香港公共房屋政策的發展也是反映如此供求互動邏輯的歷史過程。當政府資源匱乏時，什麼需要也被擱置，但財政好景，則過去被否定或遲遲不被承認的需要，卻又會納入政策議程。典型的例子是八、九十年代壓力團體為公屋貧困戶所爭取的租金減免、及為單身人士所爭取的上樓待遇。

　近日，單身人士公屋需求，再度成為政策焦點。事緣統計顯示年青單身人士申請公屋日趨普遍，2004－2005年度32,300宗新增申請個案中，44％屬單身人士，其中佔42％年齡在34歲或以下。原來的公屋編配政策以家庭為單位，這既反映傳統的社會觀念，也因資源不足所致。至上世紀八十年代後期，房委會才終於把「單身人士」納入編配範圍，但初期仍視為特殊之「例外」類別，配額有限。當時所謂單身人士，主要指中老年「寡佬」，他們因經濟能力不足，無法娶妻組織家庭，卻又居住環境惡劣（一些且住在「籠屋」），故觸動了決策者惻隱之心。

追求單身已成普遍現象

　時至今天，於單身人士不能再局限於「單身漢」概念。隨著社會變遷及生活方式轉換，結婚生子雖仍屬主流，但已不能視作唯一合理或正常的人生旅途，追求獨身者已較過去普遍，且起碼不會隨便被人標籤。公共政策理應反映加入此新的社會現實，在公屋分配上不再區別家庭崗位、性別或年齡，總之凡通過入息及資產審查，皆獲同等之配房機會。不過，如此一來，需求自會大增，現時與父母同住公屋之單身青年男女也會自行組戶，輪候公屋。

　房屋署深怕單身人士的需求一發不可收拾，正考慮如何調節，包括限制申請公屋資格，如像新加坡般不讓35歲以下單身者申請，又排斥與父母同住公屋單位者，理由是他們已獲享公帑資助。雖然香港不施行新加坡式的「家庭傾斜」政策(pro-family policy)，且還立下反對家庭崗位歧視的法例，可是一般輿論，似願接受限制年青單身者公屋編配權利的措施，有人更視他們為濫用公共資源。

　承認需要或權利而不肯承擔所需資源，只會令輪候延長，衍生民眾不滿，製造橫向公平的矛盾。政府這樣做只屬偽善之舉。不過，單以資源不足為由，而凌駕其他重要的社會價值與原則，也不是公共政策制訂上應鼓勵之所為。限制年青單身者申請公屋，儘管不難拿出一些堂而皇之的理由，但仍需回答根本性的公平原則問題，例如：為何年屆30歲的單身人士，其住屋需要可視作遜於已結婚的25歲青年？為何35歲以下單身人士的需要必小於較年長者？又為何與父母同住於公屋者，其需要必為小於與父母同住於私樓者？

可傾斜但不宜一刀切

　或曰：一些公共福利之設計，基本上乃授惠予年長者（如老人金）及有家庭人士（如綜援制度下的子女津貼以至單親津貼），故在公屋編配上也可作年齡或家庭崗位上之傾斜，但問題是，縱使某種傾斜難以避免（以反映社會上對公共資源運用的相對優次排序），究竟應一刀切地排斥年青單身者，實行清晰的歧視，還是應保留其申請資格，但給予較少的編配配額呢？另一做法是家庭獲編配公屋者，可予長期租約，但單身者則只予短期租約（如三年），以反映其較高之流動性，租約期滿須經入息及資產再審查。

　資源不足下，要滿足所有社會需要及合乎一切公平原則，看似紙上談兵、空中樓閣。不過，公共政策乃在不同（甚至存在相互矛盾）的約制下去作出較優的公共選擇；如是，則所作抉擇，總不能只向資源考慮作簡單化之傾斜。（作者為房委會委員）（文匯論壇）