[2005-06-14] 管治架構因時制宜的重組

■周八駿　資深評論員

　隨著第二任行政長官中途變更，特區政府是到了既改善管治架構又提高施政水平的時候了。為實現「強政勵治」目標所制定的重要措施，包括行政會議，重組策略發展委員會，以及調整問責官員中司長與局長的權責關係，旨在回應香港社會關於政治民主化的訴求。但香港社會必須明白和接受特區政治民主化的本質：行政長官和特區政府的權力來源仍然是代表國家的中央政府；香港的政黨政治必須以「一國」為前提和基礎，愛國愛港的政黨或政治團體將來可以共同執政，但是不可能演變成類似於獨立國家的多黨輪流執政的政治制度。

　2003年七一遊行後香港是否發生管治危機？看法是有爭議的。

管治危機令政府無法正常運作

　我認為，2003年七一遊行至2004年底，特區第二屆政府先後遭遇三次管治危機。第一次在2003年7月上旬，主要標誌是自由黨主席突然辭去行政會議成員，所謂「執政聯盟」陷入危機。第二次在2003年11月第二屆區議會選舉後，主要標誌是民建聯主席突然辭職、民建聯公開否認有所謂「執政聯盟」存在。第三次在2004年12月，特區政府多項重要政策遭到親政府黨派的公開反對、執政聯盟呈現解體，同時，問責班子因為第三任行政長官的競爭提前而面臨分裂。我的分析始終基於一點：所謂「管治危機」即特區政府的管治架構和機制遭遇突發性破壞，無法正常運作或呈現瓦解。

　有人不同意我的觀點。他們自2003年七一遊行以來一直宣稱特區政府只有施政困難而無管治困難，所以，行政長官及其執政團隊需要提高的是施政水平而非管治水平。

　歷史終於替有關爭議畫了句號。隨著第二任行政長官中途變更，特區政府是到了既改善管治架構又提高施政水平的時候了。

滿足政治民主化訴求勿忘政治民主化本質

　曾蔭權先生競選政綱中所提出的「強政勵治」目標，就包括改善管治架構和提高施政水平兩方面。為實現這一目標所制定的重要措施，包括重組最高決策機構——行政會議，重組最高政策諮詢機構——策略發展委員會，以及調整問責官員中司長與局長的權責關係。這一切，旨在回應香港社會關於政治民主化的訴求。

　香港社會關於政治民主化的訴求，表現在一些人要求行政長官和立法會全部議員都由普選產生上，也表現在政黨或政治團體要求執政上。隨著2004年9月12日第三屆立法會半數議員由分區直選產生，香港的政黨或政治團體要求執政的欲望明顯高漲，具體反映在兩方面：一是要求擴大立法機關的權責，使立法機關對行政機關有更大的制衡作用；一是要求政黨或政治團體的成員出任問責官員，並且，政黨或政治團體在行政會議的代表更多參與決策過程。

　在長期，香港特別行政區終將實現行政長官和立法會全部議員都由普選產生，愛國愛港政黨或政治團體終將成為「港人治港」、高度自治的主體，這是沒有疑問的。問題在於，不少人不明白或不願意接受這樣的政治現實和前景：作為中國的一個特別行政區，即使行政長官和立法會全部議員都由普選產生，行政長官和特區政府的權力來源仍然是代表國家的中央政府；香港的政黨政治必須以「一國」為前提和基礎，愛國愛港的政黨或政治團體將來可以共同執政，但是不可能演變成類似於獨立國家的多黨輪流執政的政治制度。這是香港特別行政區政治民主化的本質。香港社會需要多少日子才能在思想和實際上對於香港政治民主化的本質達至廣泛共識，將決定香港特別行政區實現行政長官和立法會全部議員都由普選產生的時間表。

改善管治、提高施政效率的措施

　目前，香港社會尚處於邁向這一共識的過程中。這一點不可能不反映在新的行政長官改善特區管治架構、提高施政水平以回應社會關於政治民主化訴求的措施上。

　重組策略發展委員會，增加人數至100人並分成5個小組，爭取在重要決策過程中盡可能吸納和協調社會各階級、各界別、各團體的不同意見，以提高政策的公信力。這也是在目前條件下回應「民主派」人士的參政要求。

　重組行政會議，吸納更多政黨或政治團體的代表以及社會各界的代表，以爭取決策得到立法會多數支援和社會各界廣泛認同。並且，將為政黨或政治團體的人士設置問責官員的政務助理。這也是在目前條件下回應愛國愛港政黨或政治團體的參政要求。

　提高政務司司長、財政司司長權責有利於提高行政效率。三位司長作為行政會議經常成員而政策局長變成行政會議非經常成員，司長和局長在決策和行政中的地位有所區別，社會各界對他們的「問責」要求也會有所分別。

　香港特別行政區將出現一個三層寶塔形的行政主導的管治架構：行政長官在三位司長尤其政務司司長、財政司司長的輔佐下，居於管治架構的最高也是核心的位置；行政會議強化「執政聯盟」，以確保行政機關得到立法機關的穩定支持，同時，減少行政會議的出席人數以利於提高效率；策略發展委員會連同其他諮詢組織，構築管治的民意基礎。 （本欄逢周二刊出）（文匯論壇）