[2005-07-20] 公務員薪酬爭議可告終結？

　■張炳良　城市大學公共及社會行政系教授

　若公務員與政府能不計前嫌，借終院裁決及曾蔭權新政府剛上位之契機，修補關係，以互信合作方式重新建構較穩定的定薪機制及改善公營部門管理體制，則轉機可期。

　有關公務員減薪的司法訴訟終告結束。終審法院的裁決澄清了政府透過立法減薪的合憲性。

「公平比較」追隨市場水平

　自港英年代以來，香港公務員薪酬調整一直奉行按「公平比較」追隨私人機構薪酬水平的政策，而供比較的私人機構均為具規模及僱傭制度較完備者，以確保在吸納及保留人才上，政府不會落後於私人機構，使維持高質的公務員隊伍。上世紀七十年代起，港府進行定期性薪酬趨勢調查及不定期的薪酬水平調查，去確定私人機構薪酬水平及調薪趨勢。

　按照如此政策，當市場薪酬下調時，公務員理應相應減薪。不過，回歸前香港經濟持續好景，市場薪酬節節向上（特別是中上層職位），因而公務員從未經歷過真正的減薪，構成一些員工之所謂不會減薪的「合理期望」。

　回歸後因亞洲金融風暴及經濟泡爆破而導致多年通縮，私人機構紛紛裁員減薪以應付逆景，政府按既有薪酬政策也就必然面對減薪的壓力。2002年的立法減薪乃依當年初薪酬趨勢調查結果而定。之後政府決定進行全面薪酬水平調查，以消除與市場落差，但一方面員方團體反對草率行事，另方面當時政府又面對嚴重的財赤危機，因而雙方於2003年初繞過正常的「先調查、後調整」的機制，達致所謂「○三三」分階段減薪協議，繼而立法執行，以把薪酬降至基本法所保證的九七年回歸時水平。

終院作出權威裁定

　挑戰減薪的論據主要有二：（一）政府不能強行以立法手段減薪，未經個別員工同意而改動服務合約中如此關鍵的條款，以立法權力凌駕契約權益。（二）基本法100條及103條保證原有待遇及制度不變，政府不能動輒引進「新」的機制（如立法、政治性談判）去處理調薪事項。

　現終審法院就調薪的法理基礎，作出權威性裁定：100條主要目的乃確保九七年前入職的公務員延續聘任，不會因主權及政府轉易而受損，但不防止或限制對其薪津待遇及服務條件作出改變，唯一是不能比九七年七月一日前為差。換句話說，減薪可以，但不能低於該日水平。就103條規定，法院認為其保證者乃原有的公務人員的僱傭及管理制度，而非任何具體的公務人員「薪酬及服務條件」制度。法院亦同時裁定，立法機關從來便具有「全面性權力」（plenary powers），當中包括調整公務員服務合約條款及減薪之權，故立法減薪不違反憲制。

不必擔憂政府為所欲為

　有工會擔憂，一旦司法障礙除去，政府便有如獲尚方寶劍，可以對公務員薪津待遇，為所欲為了。此種憂慮，值得商榷。我們得明白，法理性只屬調薪決策中需要考慮的重要因素之一而已，但還有制度穩定性、員工關係與士氣、政府財政能力及政治與社會反應等眾多因素。

　香港既已長期實行大底上「行之有效」，並獲員方、議會及社會上皆可認同的與私人機構作「公平比較」之原則及薪酬調查機制，則看不到有甚麼理性或利益誘因，驅使政府放棄使用，今後隨意決定調薪幅度以立法通過；如此豈不造成制度不穩及政治爭拗，不符合當前政府尋求構建和諧社會的目標。當然，調薪機制並非絕不能改，但也需員方及社會支持才會有公信力。

已建立立法減薪先例

　況且，由於政府兩度立法減薪，客觀上已建立減薪須經立法的先例，有意無意間接受了與社會共享減薪決策權，無形中將來立法會議員將發揮重要的審議作用，不是單由政府透過行政決定減薪便可。而今次終審法院裁決也清楚確定議會如此權力，更使上述批核機制正規化。如是，則員方也不用擔心行政機關可在毫無制約監察下魚肉員工。

　往深一層看，回歸後政府與公務員員方關係惡化，也不單是調薪爭議所致，而是涉及特區政府一系列改革公務員體制之措施——包括削資瘦身、收縮編制、外判、自願離職安排、非公務員合約職位等等，而特區政府又予人過份親商界，受商界之「小政府」思維及批判公營部門過大之言論所左右，令不少公務員（特別是公務員工會）懷疑政府已變成處處向員工開刀的苛刻僱主。

捐棄前嫌 修補關係

　終院裁決後，目前的調薪爭議或告一段落，但不等於政府與員工關係可從此由深谷走出，關鍵是雙方是否願意重建夥伴關係。若員方團體仍處「受迫害」心理，因而仍採取抗爭策略，又或政府以為權在其手，不承認員方作為重要持份者的參與角色，則「雙輸」局面便難避免。反過來，若雙方能不理前嫌，借終院裁決及曾蔭權新政府剛上位之時間契機，修補關係及以互信合作方式重新構建較穩定的定薪機制及改善公營部門管理體制，則轉機可期。現剛開始的薪酬水平調查將是考驗雙方態度及誠意的重大測試。（文匯論壇）