[2005-07-20] 公務員減薪案的解決

　■宋小莊博士 法學專家

　 7月13日香港特區終審法院對曠時日久的公務員減薪案作出終審判決，由非常任大法官梅思賢（Sir Anthong Mason)起草判詞，首席大法官李國能和其他三名常任大法官包致金（Kemal Bkhary)、陳兆愷和李義（R.A.V.Ribeifo)認同，解決了政府兩次立法減薪的合法性問題。一審原告、終審被上訴人劉國輝、單格全（Michael Reid Scott）對判決表示失望，政府作為一審被告、終審上訴人則表示歡迎。公務員事務局局長王永平還承諾以後不再減薪。

　本案合併終字04年15、16號案和05年8號三案，被上訴人分別是劉國輝和單格全（涉兩案）。2002年7月立法會通過香港法例第574章《公職人員薪酬調整條例》，規定公務員10月起減薪，幅度是工資低於港幣15,520者減1.58%，15,520至47,590者減1.64％，47,590以上者減4.42%，事先經行政長官會同行政會議議決，但未與公務員工會達成共識，劉、單隨後提出質疑。2003年12月立法會又通過香港法例第580章《公職人員薪酬調整（2004-2005）條例》，落實政府與公務員工會達成的「033」減薪方案（即04、05年分別減薪3％），對此單提出質疑，但劉未提出。

　對第574章的司法覆核，前後凡三審。2003年6月和11月高院原訟庭法官夏正民（Hartmann j)認為條例符合基本法。劉、單上訴，2004年11月高院上訴庭大法官羅傑志（Roger VP)和郭美超（Le Pichon JA）認為立法減薪雖不違反基本法第103條，但卻違反第100條。儘管高院首席大法官馬道立（Ma CJHC）持異議，但2：1敗北。政府遂上訴至終院。

　對第580章的司法覆核，由於有上訴庭對第574章的判決，2005年2月高院原訟庭同一法官只好按「遵從先例」的普通法原則，依葫蘆畫瓢，判立法減薪違反基本法第100條，但不違反第103條。為了省時，政府決定採用《終審法院條例》第27D（2）條允許的「蛙跳」（Leap-frog)方法，繞過上訴庭，直接向終院上訴，故三案合併審理。

　本案案情不算複雜，由於政府提出的兩次立法減薪幅度輕微，經減薪後仍高於1997年7月1日香港回歸時的「標準」，故三審的法官們皆避開了基本法第100條「不低於原來的標準」到底是名義工資還是實際工資的解釋，訴訟的核心在於政府能否通過立法減薪。香港回歸後有十餘萬公務員根據基本法得以過渡。回歸前其聘用備忘錄約二百餘種。不論哪一種，皆含兩條標準條文：（一）聘用條件受制於有關的殖民地規例、政府規例、通告、部門指令以及條例、規則。（二）不論備忘錄的任何規定，政府保留在必要時調整僱用條件和條款的權利。

　《基本法》第160條第2款明文規定，在香港原有法律下有效的文件、證件、契約和權利義務，在不抵觸本法的前提下繼續有效。本來據此政府不必立法也能減薪，因為聘用備忘錄已設有這一機制。可惜，政府作為上訴人卻對本身具有的權利作極為狹義的理解，自認上述機制並不包括減薪。這樣就給上訴庭否決立法減薪提供了炮彈，其邏輯推理是：（一）聘用備忘錄具有一般合同性質。（二）一般合同不得單方面作減薪調整。（三）政府只能在合同有明示規定下才能減薪。（四）政府改變合同條文，不論採用何種方法，將使合同失效（Irustratior)，故有違基本法第100條保障公務員待遇的規定。

　上訴庭兩位大法官具有深厚的私法修養，但以私法上的邏輯解釋公法上的現象是不合適的，把作為憲法性法律的基本法當作是私法上的提貨單也是不正確的。所幸終審法院有一位非常任外籍大法官梅思賢具有公法上的修為，他認為一個好的政府不能任由政府財政惡化，限制政府提出調整公務員薪酬的法案沒有任何理據，而立法會作為香港特區的立法機關具有相關的職權。而他的意見得到其餘四名終院大法官的認同，使香港特區避過一劫。對1997年10月金融風暴引發的兩次立法減薪，終院判詞並不諱言特區公共財政有「結構性問題」。減薪案雖因終院確認立法減薪的合法性得到暫時解決，公共財政也隨著經濟復甦而緩解，但上述結構性問題並沒有完全解決，對基本法第100條理解的分歧也並沒有真正解決。（本欄每周三刊出）（文匯論壇）