[2005-08-03] 政改方案與官員問責

■宋小莊博士　法學專家

　報載政務司司長許仕仁打算在今年10月推出政改方案。如不獲立法會通過，許稱將問責下台。許之認真，值得稱許；但說辭職，則言重了。

　政改方案與其他重要法案有重大區別。對於重要法案，香港特區政府只許成功，不許失敗，否則將影響施政，難以管治。為了確保如此重要法案的通過，基本法第五十條第一款還規定，如立法會拒絕通過政府提出的其他重要法案，經協商仍不能取得一致意見，行政長官可解散立法會。這樣做，務求該重要法案獲得重選的立法會的通過。但如重選的立法會繼續拒絕通過，則行政長官可能不得不按照基本法第五十二條第（三）項的規定辭職。

政改方案並非基本法所稱的「重要法案」

　可見，如有重要的法案擱淺觸礁，需要辭職的並不是政務司司長，而是行政長官，問責官員不是不必問責，但似乎不能「棄車保帥」。然而，政改方案雖然重要，但並非基本法所稱之「重要法案」，其因有三：

　（一）凡屬重要法案，皆為香港特區政府施政所需，不可或缺。一旦缺失，管治就要亂套，故寧可下解散立法會之重手，亦務求該重要法案之通過。而政改方案即使通不過，亦無傷大雅，基本法兩附件原來的規定仍能適用，對施行管治紋絲不動。

　（二）即屬重要法案，也只要立法會過半數票通過。但政改方案卻要立法會三分之二多數通過，行政長官同意，報全國人大常委會批准或備案。通過難度增加，其修改程度不同於其他重要法案的制定程序，以利保持原法的穩定性。通不通過，與政務司是否盡責，與行政長官有無民望無關。

　（三）早在2004年4月6日全國人大常委會對基本法附件一第七條和附件二第三條作出解釋時已經說明，如不作修改，原行政長官的產生辦法、立法會的產生辦法以及法案、議案的表決程序依然適用。

現行《行政長官選舉條例》有修改必要

　因此，儘管政改方案有通不過的可能性，但卻不必擔心需要辭職。筆者倒真的擔心原《行政長官選舉條例》如不作必要的修改，一旦被司法覆核，影響2007年第三任行政長官的選舉，許氏可能不辭職也未必能行。

　例如該條例第23條規定：「如在提名期結束時，只有一名候選人獲有效提名，選舉主任即須公開宣布該候選人為在有關選舉中的選出者。」此條規定，有兩處抵觸基本法：

　（一）把提名當作選舉。基本法第四十五條第一款要求行政長官在當地通過選舉或協商產生，並沒有說只通過提名就可以當選。行政長官參選人、候選人、候任人具有不同的法律概念。獲得有效提名的參選人才能成為候選人，在選舉中獲勝的候選人才能成為候任人，獲得中央政府任命的候任人才能就任行政長官。從參選人到行政長官的提名、選舉、任命三個程序，缺一不可，不論是否只有一人獲得提名。

　（二）把記名的提名當作不記名的選舉。基本法附件——第五條規定：「選舉委員會根據提名的名單經一人一票無記名投票選出行政長官候任人。」在世界選舉史上，從記名選舉到不記名選舉是民主的發展和進步。以記名的提名代替不記名的選舉是民主的倒退和落後。香港特區開民主的倒車，不可能符合基本法。

　儘管在2002年和2005年行政長官的正式選舉和補缺選舉出現了不符合基本法的情況，但這種現象不應奉為常例。假如香港特區政府不作出修改，在2007年第三任行政長官選舉前有人提出司法覆核，有憲政和選舉制度常識的法官並不難認定上述條例的有關規定抵觸基本法，政府將非常被動，政府不能掉以輕心。（本欄每周三刊出）　（文匯論壇）