[2005-10-12] 內地公務員法的新特點

■宋小莊博士　法學專家

　內地《公務員法》未列入基本法附件三，不在香港特區實施。但該法卻有不少新特點、新思路，其中最引人注目的是公務員對上級命令是「絕對服從」還是「相對服從」問題。

　今年4月21日全國人大常委會通過《中華人民共和國公務員法》，自明年1月1日起實施。該法共18章107條，對公務員法的適用範圍、公務員的基本級別和基本義務權利、職務與級別、錄用和調任、考核獎勵和懲戒、工資福利和保險待遇、職位聘任、交流與迴避、退休與辭職辭退、申述與控告等方面作了系統而較為完善的規定。

標誌內地公務員法制形成體系

　納入該法的公務員包括中央一級機關公務員47萬餘人，省級機關53萬餘人，地市級機關144萬餘人，縣級機關285萬餘人、鄉級機關106萬多人，全部公務員隊伍約630萬餘人，佔全國人口約0.5％，平均每200人中有一名公務員。

　在該法實施前，目前管理內地公務員的法律是1993年10月1日實施的《國家公務員暫行條例》，以及相配套的二十多種行政法規和部門規章。《公務員法》的制訂標誌著內地公務員的法律制度形成完整的體系。

規範了上下級關係問題

　《世說新語．品藻》：「犯上難，攝下易。」說的是冒犯上司困難，管理下屬容易。唐．林寬《送惠補闕》：「長因抗疏日，便作去朝心。」說的是與朝廷方針不諧，提出異議，便要作辭官、罷官的準備。

　去年12月公務員法（草案）進入立法程序時，人事部部長張柏林向全國人大常委會作出說明，公務員不得對抗上級的決定和命令，否則將被視為違反紀律而受到行政處分。草案的這一規定，引起與會常委、法律專家與媒體廣泛關注，普遍認為不妥，與世界先進的公務員制度不接軌。

　今年4月，全國人大常委會在審議該法的報告中吸收了方方面面的意見後認為，公務員服從上級命令是應當遵守的紀律，但草案過於絕對，為防止執行上級違法或錯誤命令對公共利益、公民合法權益可能造成重大的無可挽回的損失，公務員有權提出糾正意見。而盲目執行違法或錯誤命令的公務員不能免除責任。

規範了上下級責任與義務

　經修改後的《公務員法》第52、53條規定，公務員有服從和執行上級依法作出的決定和命令的義務，公務員不得拒絕上級依法作出的決定和命令，加了「依法」兩字。但第54條又強調，「公務員執行公務時，認為上級的決定或命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或命令的意見。上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的後果由上級負責，公務員不承擔責任。但是公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。」

　公務員制度是一個等級分明的層級結構，下級服從上級是該制度的基本組織原則和紀律，但公務員又是憲法和法律的忠實的執行者。如兩者出現抵觸，下級公務員經常左右為難。公務員法的上述規定，在兩者之間取得合理平衡，有助於發揮下級公務員的主觀能動性，有利於提高上級公務員的決策水平，相信內地公務員的總體施政水平在公務員法實施後，會有顯著的提高。 (本欄每周三刊出) （文匯論壇）