[2005-10-28] 「○七/○八政改立法」屬授權立法

■王振民　清華大學法學院副院長

　修改○七/○八年兩個產生辦法的權力在憲制上屬於中央，但是為了給香港市民更多機會參與特區的政治體制改革，全國人大常委會授權特區行政長官和立法會先進行立法，然後再報全國人大常委會批准或者備案。儘管該項立法的事項十分重要，但是它不屬於《基本法》第50條規定的「重要法案」。如果在立法會通不過，不至於導致行政長官解散立法會的後果。授權立法是根據高一級的「母法」而進行的次級立法。因此，被授權的機關在實施立法的時候，必須遵守授權機關確定的立法精神和程序，不得違背「母法」的基本原則。

　根據《基本法》附件一第7條和附件二第3條的規定以及全國人大常委會二○○四年四月通過的《關於香港特別行政區二○○七年行政長官和二○○八年立法會產生辦法有關問題的決定》，香港特別行政區在廣泛徵求民意基礎上，已經發表了第5號政改報告書，並據此即將啟動本地的立法程序，進行有關立法。這裡對特區就二○○七年和二○○八年兩個產生辦法進行本地立法的性質和有關問題進行一些學理探討。

修改兩個產生辦法的權力憲制上屬於中央

　1.特區政治體制的決定權在中央。根據憲法第31條的規定，在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。根據憲法第62條的規定，全國人民代表大會行使的職權其中第（十三）項為，全國人大決定特別行政區的設立及其制度。由此可以看出，根據憲法，在特別行政區實行的制度包括特別行政區實行什麼樣的政治制度，應該由全國人大決定。

　2.根據憲法第57條的規定，全國人民代表大會是最高國家權力機關，它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。憲法第67條規定全國人民代表大會常務委員會行使的職權其中第（三）項是「在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸」。可見，根據憲法，全國人大常委會是經常性行使國家最高權力的機關，尤其在全國人大閉會期間，全國人大常委會是實質上的最高國家權力機關，行使憲法賦予國家最高權力機關的職權。

　因此，中央對特區政治體制的決定權，具體表現形式之一就是全國人大常委會對特別行政區的政治體制問題的決定權，包括行使修改兩個產生辦法的權力。

　3.香港特區《基本法》貫徹了中國憲法的上述原則和制度。這表現在：（1）《基本法》序言指出：「根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國香港特別行政區基本法，規定香港特別行政區實行的制度，以保障國家對香港的基本方針政策的實施。」（2）基本法附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》第7條規定，對二○○七年以後行政長官的產生辦法的修改，在完成本地立法程序後，必須報全國人民代表大會常務委員會批准。（3）附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》第3條規定，對二○○七（八）年以後香港特別行政區立法會的產生辦法的修改，在完成本地立法程序後，要報全國人民代表大會常務委員會備案。

　這些規定表明《基本法》貫徹了憲法確立的原則和制度。在香港實行什麼樣的政治體制屬於憲制層面的問題，其立法權不在特別行政區，不屬於特區高度自治的範圍，不是特區立法的事項，其決定權在中央，是中央依照憲法和《基本法》應該立法的事項，具體來說就是全國人大常委會立法職權範圍內的事項。

特區就兩個產生辦法修改而進行的本地立法屬於授權立法

　儘管全國人大常委會享有憲制上的權力修改特區的兩個產生辦法，但是為了給特區市民和各界人士更多機會參與特區的政治體制改革，全國人大常委會不直接行使這個立法權，而是授權特區行政長官和立法會先進行立法，然後再報全國人大常委會批准或者備案。

　因此，《基本法》附件一第7條和附件二第3條是授權立法條款，通過這兩條全國人大和全國人大常委會把本來屬於自己的權力（即修改兩個產生辦法的權力）授權特別行政區行使。從性質上來看，特區行政機關、立法會和行政長官是在代替全國人大常委會進行立法工作，代行全國人大常委會的立法權。

　正因為如此，儘管該項立法的事項十分重要，但是它不屬於《基本法》第50條規定的「重要法案」。如果在立法會通不過，不至於導致行政長官解散立法會的後果。一般而言，《基本法》第50條規定的「重要法案」是特區對其自治範圍內的事項所進行的重大立法，一般不包括中央授權立法。授權立法是在各國都普遍存在的一種法律制度，通常是指有某項立法權的國家機關基於特定原因把該項立法權授予其他國家機關行使，自己保留監督權和審查權，也就是最終的決定權，而不直接實施立法。實際上，全國人大及其常委會把自己享有的立法權以法律的形式授予其他國家機關行使，在中國是常見的。例如，一九八四年九月第六屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過《關於授權國務院改革工商稅制發佈有關稅收條例草案試行的決定》，授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，以草案形式發佈試行，再根據試行的經驗加以修訂，提請全國人民代表大會常務委員會審議。有關稅收的立法權本來屬於全國人大常委會，但是基於改革的需要，全國人大常委會不行使這項立法權，而是授權國務院有條件地行使指定的稅收立法權。再比如，為了保障經濟體制改革和對外開放工作的順利進行，一九八五年四月第六屆全國人民代表大會第三次會議通過《關於授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》，授權國務院對於有關經濟體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據憲法，在同有關法律和全國人民代表大會及其常務委員會的有關決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規定或者條例，頒佈實施，並報全國人民代表大會常務委員會備案。經過實踐檢驗，條件成熟時由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會制定法律。

　上述是橫向授權，即授予其他中央國家機關以特定的立法權。除此之外，還有縱向授權，即全國人大常委會把自己享有的立法權授予地方國家權力機關行使。例如，一九八一年十一月，全國人大常委會通過《關於授權廣東省、福建省人大及其常委會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規的決議》，授權兩省人大按照該省經濟特區的具體情況和實際需要，制定經濟特區的各項單行經濟法規。一九八八年四月，七屆全國人大常委會授權海南省人大及其常委會根據海南省經濟特區具體情況和實際需要，遵循國家有關法律、全國人大及其常委會有關決定和國務院有關行政法規的原則制定法規，在海南省特區實施。此外，全國人大常委會還先後授權深圳市、廈門市、汕頭市和珠海市特區立法權。

　全國人大及其常委會進行授權立法，既可以通過單行立法以「決定」或者「決議」的形式來進行，也可以通過一部正式的法律來進行，例如通過《基本法》那樣正式的法律把自己享有的修改特區行政長官和立法會產生辦法的權力授予特區行使。第二種情形在內地的法律中也經常出現。

授權立法須遵守三項原則

　授權立法是一個機構把依法享有的立法權委託給其他機構行使。因此，它必須符合一定的條件，遵守一定的原則。

　第一，授權機關自己必須享有某項立法權，然後才可以授予其他機關行使，不能授予自己依法也沒有的立法權。全國人大常委會在憲法和《基本法》上享有無可置疑的決定特區兩個產生辦法的立法權，具備授權的前提。

　第二，授權立法是派生立法，即根據高一級的「母法」而進行的次級立法。因此，被授權的機關在實施立法的時候，必須遵守授權機關確定的立法精神和程序，不得違背「母法」的基本原則。特區既然被授權就該事項進行本地立法，在修改特區兩個產生辦法的時候，就必須遵守《基本法》確定的特區政治發展的基本原則和精神，也就是「香港特別行政區的政治體制，要符合『一國兩制』的原則，要從香港的法律地位和實際情況出發，以保障香港的穩定繁榮為目的。為此，必須兼顧社會各階層的利益，有利於資本主義經濟的發展；既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。」（香港特別行政區基本法起草委員會主任委員姬鵬飛一九九○年三月二十八日在第七屆全國人民代表大會第三次會議上所做的「關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）》及其有關文件的說明」。）同時還要遵守授權機關即全國人大常委會二○○四年四月就此專門通過的《關於香港特別行政區二○○七年行政長官和二○○八年立法會產生辦法有關問題的決定》。

　在程序上，授權立法必須遵守「母法」和授權機關規定的立法程序，具體來說就是要遵守《基本法》附件一第7條和附件二第3條的規定以及二○○四年四月六日全國人民代表大會常務委員會對這兩條規定所作的解釋。

　任何違背「母法」和授權機關確定的原則精神以及立法程序的授權立法都是無效的。

　第三，授權機關對授權立法有最終決定權，也就是對授權立法的監督權和審查權。首先，授權機關對被授權機關進行的立法有監督權，即監督被授權機關是否嚴格遵守有關授權的實質和程序要求；被授權機關在完成立法後，要及時向授權機關報備，接受授權機關的審查。這就是為什麼《基本法》附件一第7條和附件二第3條規定，對兩個產生辦法的修改，在立法會全體議員三分之二多數通過和行政長官同意後，還必須報全國人民代表大會常務委員會批准或者備案。全國人大常委會收到特區提交的有關立法後，會依據《基本法》和二○○四年的有關《解釋》和《決定》進行審查，然後再決定是否批准或者備案。

　總之，全國人大常委會在憲制上享有對特區政治體制的決定權。香港特區本地對兩個產生辦法的修改，從性質上不同於本地立法，是全國人大常委會通過《基本法》授權特區進行的特別立法活動，屬於憲制層面上的問題。香港特區在對兩個產生辦法進行修改的時候，必須遵守兩個產生辦法的「母法」即《基本法》和授權機關即全國人大常委會確立的修改原則和程序。（本文轉載自2005年11月號《紫荊》雜誌）（文匯論壇）