[2005-11-25] 中國將大改《義務教育法》

——談教育經費問題

■劉佩瓊　港區全國人大代表　香港理工大學工商管理學院副教授

中國為了要修訂已經推行了十九年的《義務教育法》，為了使《義務教育法》更切合時代的需要，國務院及全國人大都做了準備工作。國務院教育部在很多調研及研討的基礎下，已經把原法做了三次修訂。踏入二十一世紀，有關教育部門在處理基礎教育問題上已經有些成績。其中包括教育經費及收費問題，農村及弱勢社群教育問題，多渠道辦學政策問題等。而有待討論及探索的問題還涉及教育理念及目標、教學方法等。

　全國人大常委會也從前年開始工作，作了廣泛深入的調研，去年更兵分五路，作認真的執法檢查，我也參加了江蘇省的一隊。今年更就義務教育的財政承擔問題進行立法調研，主要聽取地方官員的意見，我也參加了，調研的地方包括銀川、蘭州及敦煌。訪問了很多各式各樣的學校，體驗了義務教育在各地落實的情況、發展和困難。本月全國人大又邀請了曾經就《義務教育法》寫過提案的代表參加一個《義務教育法》修訂座談會。代表就教育經費分擔、公平公正及均衡發展、貧困學生、進城務工農民子女、殘疾兒童教育及課程問題作出討論。《義務教育法》將提交全國人大常委會通過。同時，聯合國教科文組織《第五屆全民教育高層會議》將於十一月二十八日在北京召開。中國就此發表《中國全民教育國家報告》。《報告》表示中央已計劃逐步把農村義務教育納入公共財政體系。力爭到2010年在全國農村地區全部實行免費義務教育，到2015年在全國普遍實行免費義務教育。

關鍵是經費及學生收費

　九年義務教育的關鍵問題是經費及學生收費問題。1986年的《義務教育法》對義務的定義並沒有清晰的界定，第二條規定：「國家實行九年制義務教育。省、自治區、直轄市根據本地區的經濟、文化發展狀況，確定推行義務教育的步驟。」而第八條則進一步說明：「義務教育事業，在國務院領導下，實行地方負責，分級管理。」第十二條則規定：「實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證」。在原來的《義務教育法》中並沒有說明佔教育費中最大項的教師工資由誰負責，過去的理解是由「地方負責」，即地方財政撥款支付。直至三年前才由中央政府以轉移支付確保貧窮縣義務教育的教師工資。

　全國人大就義務教育經費通過了兩個要求：國家財政性教育經費支出（包括各級財政對教育的撥款，城鄉教育費附加，企業用於舉辦中小學的經費，校辦產業減免稅部分）佔國民生產總值的比例達到4%。政府財政教育撥款的增長要高於財政經常性收入的增長。並使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長。調查發現很多地方仍未達標。

貧窮地區無法履行義務教育責任

　1992年的《義務教育法實施細則》規定「實施義務教育，在國務院領導下，由地方各級人民政府負責，按省、縣、鄉分級管理。」「城市以市或市轄區為單位組織進行，農村以縣為單位組織進行，並落實到鄉（鎮）。」在這種法律框架下，義務教育的財政責任便落在鄉鎮基層政府上。其後果就是在經濟發達的城市及鄉鎮，對於完成義務教育方面都沒有問題，可是在貧窮落後的地區則無法履行提供義務教育的責任。

農村義務教育營運困難

　2003年中國推廣農村稅費改革，在鄉鎮取消「五統籌」，村取消「三提留」。同時取消農業特產稅，逐步取消農業稅。這些改革無疑減輕農民負擔，卻使基層政府無法取得公共支出經費，例如農村「教育費附加」原按農民按人均純收入的1.5%-2%徵收，作為學校運作的費用來源。取消後使很多學校不能按計劃償還基建工程的債務。當然也沒有財政來源改善學校設施。

　按照國務院2001年對於完善農村義務教育管理體制的決定：農村義務教育實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制。由縣級政府統一發放教職工工資。但是在執行時很多理解為由縣級政府負擔財政，鄉鎮不再投入，而省市也不負責包底。普遍的情況是很多學校靠中央轉移支付能付教師工資，卻缺乏營運費，以致債台高築。

　這次《義務教育法》的修訂，要把目前的問題都理順過來，其中很多辦教育的理念要加以糾正及澄清。(本欄每周五刊出)（文匯論壇）