[2005-12-07] 一院制和兩院制

■張志剛　資深評論員

　在近日的政改討論中，除了由特區政府提出的政改方案之外，還有其它一些關於香港政制的討論，其中香港應否實施兩院制，也引起不少人的探討。

兩院制有利均衡參與互相制衡

　香港的一些政界人士和政治團體，相繼都提出推行兩院制，以解決一些現存的問題。香港政制的發展，均衡參與是其中一項重要原則，令到一些在直選中比較吃虧的階層、團體、界別，能夠確保其政治參與，兩院制於是被提出考慮。

　根據統計，世界上大概有三分一的國家實行兩院制，單院制還是在國家數目上佔多。但係大國，尤其是實行民主政制比較悠久的國家，都是實施兩院制，例如英國、美國、法國、德國、澳洲和加拿大等。實行兩院制的國家，通常都是希望達至權力上的互相制衡，並盡可能反映各方面的利益，令到就算取得簡單多數的政治團體也不能完全操控全局，為所欲為。

　無論在兩院制內，兩院是如何分工，大概都有一個共通的現象，那是其中一院是由完全一人一票的普選產生，而另一院則不全是用相同的選舉基礎來產生，可能是委任，也可能是以當然的身份，又或者是有條件或局限的選舉產生。這種安排，就是要得到平衡利益，又或者對完全由一人一票選出的結果作出平衡。換句話說，這種兩院制的而且確也有達至均衡參與的作用。這也是兩院制被提出討論的原因。

香港推行兩院制涉及修改基本法

　但要在香港實行兩院制，卻存在非常嚴重的困難。首先，基本法內已規定了立法機關最終由普選產生，這是一清二楚，毫不含糊。但兩院制實施的前提，就是兩院不可能完全由普選產生的政治需要，否則，大可以實行一院制。所以在這個基礎上，兩院制的精神，是和基本法存在矛盾衝突。

　當然，一些兩院制的支持者可以建議修改基本法。但在目前的政治環境，為了兩院制的推行去修改基本法是否明智和可取，現時「泛民主派」對政改的要求，部分已越過基本法的界限，而嚴守基本法這個陣地，已成為戰略上重要的一步。如果因為兩院制而要提出修改基本法，那麼「泛民主派」也可以作出相同的要求。缺口一打開，整部基本法也會全面被質疑，甚至被要求改到面目全非。基本法不是完美，其中灰色地帶也不少，要修改，必須在理性和平和的政治氣氛，以務實和實事求是的態度來檢討。但目前的政治生態是攻堅和對抗，是為了打擊對方以尋求政治利益，現時去提出改基本法，無疑是自找麻煩，平白製造政治事端。就算在實際的政治操作層面，對「泛民主派」頗為有利的區議會政改方案都不被「泛民主派」支持，到目前仍未取得三分二的票數，現時再提出不是一人一票基礎的兩院制，「泛民主派」一點政治好處都沒有，這方案又如何推銷？其結果可以想見。

現時立會架構有部分兩院制功能

　在目前的立法會組成和分組點票的安排，其實已經發揮了部分兩院制的功用，那就是可以反映不同界別團體的利益和意見，也產生互相制衡，而不是一味從多從眾，雖然制度上它仍是一院制。而在基本法的安排，也是把發揮制衡、平衡的功能組別和選舉委員會選出的選民數目逐步減少，直選議席逐步增加，到上次選舉時各佔三十席的相等議席局面。基本法定下的最終目標是全面普選，那不過是時間上的問題，而不是目標和原則上的問題。所以從整個選舉安排的發展過程來看，其兩院制成份只是暫時性的措施，而不是永久性的安排。

　所以有關單院制和兩院制的討論，不光是體制上那種更為可取，而是要考慮在香港實施的可行性和可能性。現時再提這種可能要修改基本法，而又完全無法取得三分二的立法會議員支持的政治方案，只是吃力不討好的政治工作。（本欄每周三刊出）（文匯論壇）