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萬國強 城市大學建築科技學部講師
充分的公眾（或公民）參與是影響城市規劃和建設的重要成功因素，現代城市規劃需要完全反映人文因素在內，真正的「以人為本」可以從公民參與的發展歷史角度探討一下。傳統城市規劃和決策是從上而下（Top down），就是政策和其推行普遍是由政府全盤決定和執行，但真正體察民情的是地方工作者，包括各種自願機構、非牟利團體、教育工作單位和區議會等等，此為一種由下而上(Bottom up)的參與和規劃，當然其中不排除各種個別利益的訴求，但卡斯特爾斯（M. Castells）及大多社會學者所說的草根(Grassroots)階層所表達的一種民意、和推動的一種規劃是最能反映市民的實際需要，當然在目前現實環境中最終平衡各方的不同利益和需要還是由政府和其智囊們決定。
初期的發展歷史
從一九六九年艾斯坦(Arnstein)發表的《公眾參與的爬梯》，社會大眾可以有不同程度的參與於政府提出的政策和規劃，從單方面政府的緊急救治、處理、知會、以至到市民參與、和決策者合夥、以及達至最後的全民參與決策等，不同程度參與的變化過程可從香港的發展歷史觀察出來。
筆者將香港公眾參與過程分為五個時期。戰前香港到一九四五年是為第一時期，在這年代中前英政府可以選擇性地釋放少許資料給公眾，在官方媒體發報於市民大眾，雖然有華人參政，此期中基本是缺乏公民參與的。第二期是由一九四五到一九六七的年代，其中前港督楊慕琦（Sir M.Young）在一九四六年宣佈加強公眾參與，除增加選擇性發佈告知公眾一些推行的政策和項目，在此期中重要的事項為在政府架構中委任一批成員於不同委員會中，推行一九五二年的第一屆的市政局選舉，因而少量的公民參與也開始萌芽。第三期由一九六八到一九八零年，有愈來愈多的委任制官方諮詢機構暨委員會，此期代表性人物之一的麥理浩爵士（Sir MacLehose）採取了比較主動性、積極性和廣泛性的公眾諮詢，範疇從房屋交通、推廣到教育和醫療。同時在七十年代，政府在市區開始發展地方行政計劃，地區諮詢委員會一九七七年在新界成立，可說是邁進了一大步。
基本說，第一到第三期的公眾參與在《公眾參與的爬梯》中被視為一種門面主義（Tokenism）和只作為一項粉飾櫥窗的政策推動，當時政府普遍認為公民的參與未成熟，在這前三期的工商業發展階段中專業和行政的判斷往往是給予重視、尊重和有代表性的。
第四和第五期分別是在一九八一到一九九七年和一九九八到現在。前者可稱為「後現代時期」，是具有多元化的地區諮詢模式，其中有三塊里程碑；一是政府在一九八零年六月發表綠皮書，首次正式諮詢公眾對地方行政發展的意見，二是體驗了十八個區議會在一九八一年宣告成立而第一屆區議會選舉在一九八二年正式舉行，當時，區議會的官守議員和非官守議員人數大致相若，三是同期中全港發展策略開展新一頁的給予廣泛公眾檢討。並且有加劇普選立法局議員的極度爭議。
漸趨成熟的公眾參與
第五期是公民參與的高速增長時期，公民力量的迅速抬頭，大眾盼望與政府合夥商議及探討規劃和重建問題，原因有多點：其中SARS後的城市規劃及建築設計問題，九七後金融風暴帶來施政和民生問題，八十年代末期九十年代的機場十大工程引致到種種環境社會問題—從維港填海、海濱發展、熱島及屏風效應、西九文娛區和各種重建項目發展等等。在此同期《香港2030》、各種可持續發展的研討會和諮詢會已開始廣泛地諮詢公眾，關注海港的自願團體、組織和半官方機構相繼成立，整體城市規劃可說是逐漸走向一種對抗性和商議性的鐘擺之間，但到今天公民參與還沒有法定力量，現今還是不足夠影響政府的決策，這可從海濱發展到天星鐘樓的保護等可體會和了解到。
經此概略性的歷史發展介紹，從而了解到公民參與的進展是一條漫漫長路，社會中極需要不同黨見、不同意見的人們走在一起解決問題，然而在各利益集團中尋找良方，是談何容易！但譬如說，近期的裕民坊和商品及服務稅諮詢是公民社會的一項進步。所以，給與廣泛的、公開暨公平的、地方區域為基礎的、草根階層的諮詢和參與，才反映大多數市民的基本訴求和需要。然而堅持可持續發展目標，平衡各方利益，是表現大同社會的價值觀及責任感，在矛盾中建立更美好的和諧社會。(文匯論壇)
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