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吳小彬
國家審計署署長李金華向全國人大常委會做審計報告，曾經連續幾年被視為驚天之舉，被稱做「審計風暴」。然而，審計報告年年驚人，「問責風暴」卻從未問世。今年面對如期而至的審計報告，望著被查出違規資金多達480多億元的中央部委及其下屬部門，媒體和民眾的反應已經顯得平靜，已經見慣不驚，多數人的心情鬱悶而無奈。
難道，我們拿這些冠冕堂皇的碩鼠真的毫無辦法了嗎？
違規資金依然龐大
6月27日，李金華向全國人大常委會報告2006年度中央預算的執行審計情況，中央部委及下屬部門被查出的違規資金種類繁多，數字依然龐大。
據不完全統計，涉及違規的中央部委辦局幾乎涵蓋了中央政府的所有要害部門，如發改委、衛生部、教育部、水利部、國資委、民航總局、文化部、新聞出版總署，每一個都是頭頂國字號的巍峨機關。對普通人而言，這些機關哪個不是以國家政權和權威為華冠，在本行業行使主管之權，一個會議或文件便決定幾萬乃至幾百萬人命運的堂堂上級呢？沒想到他們位高權大，違規使用國家預算資金的膽量也大，動輒數以億元計。如國家發展改革委、文化部等25個部門挪用財政資金和其他專項資金達27.54億元；海關總署等58個部門挪用財政資金逾35億元；信息產業部等4個部門動用逾17億元預算，超標準建設豪華樓堂館所；中科院等13個部門在改制過程中，故意流失國有資產近23億元；衛生部等12個部門亂收費1.85億元；教育部等19個部門存在問題資金逾190億元；新聞出版總署等15個部門截留、少報和轉移資金3.94億元。
打雷為何不下雨？
中央財政預算資金直接關係著國家對經濟、教育、衛生、文化、社會等事務的安排，所以中央機關一級挪用、截留預算資金，意味著中央政府的政令和意志剛出中南海便遭到違背和折扣，這就尤其令人擔憂。因為，納稅人的心血連續多年被隨意侵佔、大量揮霍的事實，昭示的已經不僅是預算資金沒有被恰當使用的經濟問題，而是中央政府的權威被蔑視、受踐踏的政治問題。私慾鼓勵了貪婪的勇氣，手中的權力又提供了種種方便，他人敢偷拿中央預算的資金我也就敢，結果是諸多部門爭先恐後地分割竊取，以至人們很少能看見幾個還嚴謹執行中央預算的國家機關了。所謂「官倉老鼠大如斗，見人來了也不走」，所謂「竊鉤者誅，竊國者侯」，眾多位高權重的碩鼠的行徑，已使中央預算資金被一次又一次分割、挪移、啃噬，中央政府的權威因為各種出於一己之私的狡計，被盜用並服從於部門利益乃至個人利益。
「屢審屢犯」，「邊審邊犯」，已經是一個舉國皆知的事實。正像有評論文章指出的，我國審計實行的是行政模式，審計機關受同級政府和上級審計機關雙重領導，其本身權力有限，主要職責在發現問題，而欲解決問題，則需要訴諸於司法機關或更高權力機構的督查。顯而易見，現行權力架構和自身角色決定了李金華只能「打雷」而無法「下雨」。
5年來，每年審計出的問題何其相似，而某些部門更年年上榜，其主要負責人難道沒有領導責任嗎？這種責任僅僅以「用人失察」就可以搪塞嗎？5年來，問責的缺失不僅縱容了更多碩鼠的出現，且讓審計署的工作顯得空泛無用，李金華曾數次掀起風暴的審計報告，現已淪落為每年6月例行上演的「審計秀」。
他山之石可借鑒
李金華對此當然比別人更清楚，他今年說，「有些問題帶有普遍性，有的還反覆出現，除了一些部門、單位遵紀守法意識和管理工作有待加強外，也反映出行政管理體制尤其是財稅體制上還存在一些深層次的問題亟待解決。」的確，一些中央國家機關所以能隨意侵佔、挪用預算資金，說到底，還是預算制度的軟弱造成的——這才是問題之要害。
讓我們來看看別人的預算制度是怎樣「硬」起來的。
據有關資料介紹，20世紀初，美國各級政府的收支也較為混亂，各部門拿到財政資金後，由自己掌握支出，因為沒有嚴整的預算制度，民眾和議會無法有效監督政府部門，貪贓枉法之事屢禁不絕。人們對腐敗的厭惡和憤怒成為改革的動力。1921年，美國國會通過了《預算和會計法案》，該法案有兩個基本原則：（一）決定錢怎樣花，是公民的權力，而不在政府。政府代公民起草支出方案，編製和提交預算，公民選舉的議會是預算的修改、決定和批准權力機構。（二）財政資金要在公眾監督之下支出，而不能由政府在黑箱中不明不白地操作。預算批准後，政府只是預算的執行者，而議會負責監督政府執行預算。
因此，美國的政府預算有以下特點：首先，是公開透明。美國法律規定，聯邦財政預算的形成和執行的全過程都必須公開進行。一是預算過程的日程、行為主體、行為內容要明確公佈，二是國會各委員會的聽證和審議，除極少數法律規定的情形外，都對公眾開放，三是所有聯邦政府有關預算的正式文件都必須同時公之於眾；其次，是法制預算。法制化貫穿了美國預算的編制、執行、監督的全過程。預算一經國會批准，便具有法律效力，必須不折不扣地執行，任何增加開支比例和新設開支項目，都必須履行全部預算立法程序；再次，是完整和詳細。美國政府的預算涵蓋了所有政府部門大部分的收支，支出分類標準清晰，詳細地規定了支出項目、金額及使用者，以達控制開支之目的。
必須強調的一點是，美國審查批准稅收、預算的各級立法機構，各級政府及聯邦政府預算辦公室，財政和稅收部門，納稅人和使用預算部門——它們之間的關係是互相制衡的關係。
正是這種主權在民的思想，正是這些制度設計和權力間的相互制約，才使美國各級政府的財政預算是「硬約束」，才使美國政府的官員不敢亂花一分錢。去年７月，由於新澤西州議會不同意州政府的一項預算方案，州政府無權動用財政開支，州長科爾津只好下令「政府關門」，州內所有非特殊領域的政府部門停止運行，4萬多名政府僱員處於「待業」狀態。
在這樣的一種制度中，我們很難想像，還會出現那麼多的政府機關違規使用預算資金，還會有成群結隊的碩鼠向納稅人伸出貪婪之手。當然，美國有美國的制度，中國有中國的國情，但我們是否可以借鑒他人的長處，參考人家的有益經驗，以哄走那些厚顏無恥貪婪兇險的碩鼠，解決我們這裡總也解決不了的老大難問題呢？
在此文即將寫就的時候，傳來最新消息，國務院常務會議研究了對去年預算執行審計查出問題的整改事宜。會議要求有關單位對審計發現的違規資金問題一定要糾正，該上繳的要上繳，該追究責任的要追究。筆者注意到中央政府此次表態比以往幾年都堅決，措詞也更嚴厲。但筆者擔心，在現有權力架構下，僅依靠體制內人的自我整改，其最終效果可能仍差強人意。筆者以為，欲根本解決問題，還須認真學習美國預算制度的立意和程序，「他山之石，可以攻玉」，古人都懂得的道理，我們應該更明白才是。
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