徐碧君 清華大學國家治理研究院博士後 香港大學博士
中共十九大報告提出，必須把維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來，確保「一國兩制」方針不會變、不動搖，確保「一國兩制」實踐不變形、不走樣。中央對特區的全面管治權並不是新提出的說法，它是憲法和基本法賦予中央的憲制責任，也是上世紀80年代中英雙方就香港問題進行談判的前提。中國根據憲法第31條的規定，設立香港特別行政區，制訂香港基本法，明確了在香港實行「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的原則。香港回歸的歷史表明，香港享有的高度自治是「一國兩制」的產物，而「一國兩制」的前提和先決條件正是中華人民共和國恢復行使對香港的主權和治權。
有觀點認為，基本法是一部在中央與香港之間進行權力劃分的法律，除外交、國防等明顯屬於中央的權力以及基本法中明確提及屬於香港高度自治範疇的權力外（行政、立法、獨立的司法），基本法還要寫明未被提及的「剩餘權力」如何在中央與特區間劃分，否則容易出現糾紛。這種觀點顯然沒有認識到所謂回歸就是主權和治權的全面回歸。實際上，這種分權觀點受聯邦制國家影響。在聯邦制國家中，邦或州原先各自擁有主權，當他們聯合起來組成聯邦時，將自己權力的一部分通過立憲的過程交給聯邦政府行使。憲法規定，除交出的權力外，其他剩下的權力由各自保留，稱為「剩餘權力」。
基本法是「授權法」非「分權法」
從國家結構形式來看，中國屬於單一制國家，即單一政權單一主權的國家，全國只有一個最高權力中心，就是中央政府。儘管回歸後香港繼續實行資本主義制度，享有高度自治，但中國單一制的國家結構形式不會因此而改變。中央對作為地方行政單位的香港的權力是絕對的，全面的。香港享有的自治權全部來自於中央的授權，從法理上來看，所有基本法中未列明的權力都歸中央所有，不存在所謂「剩餘權力」。對此基本法已作明確規定，如第2條規定「全國人大授權香港特區依照基本法的規定實行高度自治」、第12條規定「香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府」。
有觀點認為中央的全面管治權會破壞特區的高度自治，這一觀點不僅沒有理論基礎，也罔顧香港回歸後的發展事實。處於英國殖民統治時期的香港是無法享受高度自治的，只有英國結束對香港的殖民統治，中國收回香港，高度自治才有出現的可能。事實上，「一國兩制」下的香港甚至享有比聯邦國家的州或邦還要高的自治權，比如香港司法享有終審權、有獨立的金融貨幣制度、出入境簽證權等。香港回歸後穩定繁榮地發展表明，中央嚴格遵守基本法，對依照基本法規定屬於特區自行處理的事務充分信任和尊重。中央與香港都很珍惜「一國兩制」的來之不易，香港應該充分利用和把握自身優勢，積極融入國家發展大局。而中央對特區的全面管治權正是特區能夠繼續保持高度自治的保障和堅強後盾。